Εισήγηση  του ευρωβουλευτή του ΠΑΣΟΚ Καθηγητή Ιωάννη Δ. Κουκιάδη στην Εθνική Σχολή Δικαστών στο πλαίσιο της 1ης ενημερωτικής συνάντησης Δικαστικών λειτουργών από τις χώρες της Νοτιοανατολικής Ευρώπης.

Τίτλος εισήγησης: «Η προοπτική της ευρωπαϊκής ενοποίησης ενόψει της ένταξης των κρατών της Νοτιοανατολικής Ευρώπης και υπό το φως της Συντακτικής Συνέλευσης»

 

Θεσσαλονίκη 14 Νοεμβρίου 2002

1. Εισαγωγή

1.1. Η Ευρώπη των κοινών αξιών δεν αμφισβητείται και για αυτό οι φεντεραλιστικές ιδέες για την Ευρώπη έχουν μακρά ιστορία στα πολιτικά σχέδια καθώς και στα οράματα των στοχαστών. Από τον μεσαίωνα κυκλοφορούν ήδη σχέδια και προτάσεις για πολιτική συνεργασία, γίνεται αναφορά για κυρίαρχη πανευρωπαϊκή συνέλευση, για ευρωπαϊκή πολιτεία και για θεσμούς διαιτησίας. Η ευρωπαϊκή πολιτεία που οραματίζονταν είναι ένας συνδυασμός κοινών αξιών, παραδόσεων και συμπεριφορών που συνιστούν κατά τον Βολτέρο την ευρωπαϊκή πολιτισμική συμπολιτεία. Αυτό δεν εμπόδισε την ανάπτυξη της Ευρώπης των διαφορών, την ανάδειξη της ιδέας των εθνικών κρατών με την αντίστοιχη εθνική κυριαρχία και τα συγκρουόμενα συμφέροντα. Τα αντιφατικά αυτά στοιχεία κράτησαν ζωντανή πάντοτε την πολιτική για ηγεμονία στην Ευρώπη ή για αυτοκρατορική ενοποίηση, όπως είναι τα εγχειρήματα της Καρολίδειας αυτοκρατορίας, του Ισπανού αυτοκράτορα Καρόλου 5, της ναπολεόντειας εποχής, της διαμάχης μεταξύ Αψβούργων και Βουρβόνων χωρίς να παραλείπουμε αντίστοιχα ολοκληρωτικά εγχειρήματα του 20 αιώνα.. Όλες όμως απέτυχαν γιατί στηρίχθηκαν στην ίδια λαθεμένη αρχή της επιβολής της ηγεμονίας του ενός απέναντι στον άλλον και πάντως καμία δεν στηρίχθηκε στη δημοκρατική νομιμοποίηση.

Το εγχείρημα της κοινοτικής ένωσης και πιο συγκεκριμένα της κοινοτικής μεθόδου οφείλει την επιτυχία του στο ότι διατήρησε ως βασικό δόγμα κατά πρώτο λόγο, τον συγκερασμό των συμφερόντων μικρών και μεγάλων κρατών για να αποφευχθεί το λιλιπούτειο σύμπλεγμα κατά την έκφραση του ευρωβουλευτή Μέντεζ ντε Βίγκο. Δεύτερη παράμετρος του δόγματος αυτού αποτελεί η δημοκρατική νομιμοποίηση των αποφάσεων. Προέκταση αυτού του κεκτημένου αποτελεί η πρόβλεψη της Συντακτικής συνέλευσης που ήδη βρίσκεται σε λειτουργία που αποτελεί το πρώτο εγχείρημα υπερεθνικής συντακτικής συνέλευσης χωρίς αυτό να σημαίνει ότι δεν έχει ιστορικές ρίζες όπως καταφαίνεται από τις προτάσεις για κυρίαρχη πανευρωπαϊκή Συνέλευση ή "Δίαιτα" που προωθήθηκαν κατά τον 19ο αιώνα.

1.2. Συγκεκριμένα μετά τη δήλωση 23 της Νίκαιας που άνοιξε το δρόμο για νέα διάσκεψη, εξεδόθη στη Σύνοδο του Λάκεν η διακήρυξη για σύγκληση συνέλευσης για το μέλλον της Ευρώπης με 4 βασικά ερωτήματα τα οποία δεν διατυπώθηκαν κατά τρόπο περιοριστικό και έτσι άνοιξαν το δρόμο για ευρύτατες μεταρρυθμίσεις, πολιτικές και θεσμικές.

Η απόφαση για το μέλλον της Ευρώπης λήφθηκε στην ίδια σύνοδο που αφορούσε και τη διεύρυνση της Ευρώπης με την οποία οδηγούμεθα στη μεγάλη Ευρώπη, όπου για πρώτη φορά η Ευρωπαϊκή κοινότητα αποκτά ηπειρωτική διάσταση. Έτσι, τα προβλήματα που θέτει η διεύρυνση, η πολιτική για την μεγάλη Ευρώπη, τίθενται κατά τρόπο αλληλένδετο με τα προβλήματα που θέτει η ανάγκη εμβάθυνσης, η πολιτική για περισσότερη Ευρώπη, η Ευρώπη με ολοκληρωμένες κοινές πολιτικές. Όλες οι μέχρι σήμερα διευρύνσεις ήταν διευρύνσεις που οδηγούσαν απλώς στην ενσωμάτωση των νέων μελών. Η επικείμενη διεύρυνση οδηγεί στην μεταρρύθμιση και στην επαναδιατύπωση από την αρχή του ερωτήματος για  το ποιά Ευρώπη θέλουμε. Ως βάση για να απαντηθεί το ερώτημα αυτό υποτίθεται ότι είναι η δυνατή Ευρώπη, μια Ευρώπη που να μπορεί να διασφαλίσει τον ηγεμονικό της ρόλο, πολιτικό και οικονομικό, στο νέο παγκοσμιοποιημένο περιβάλλον στο όνομα των αδυνατισμένων πλέον κρατών της.

Η απόφαση της Νίκαιας ήταν απόφαση για νέα διακυβερνητική συνδιάσκεψη για να λυθούν τα θέματα που δεν μπόρεσαν να λυθούν στη συνδιάσκεψη της Νίκαιας. Αυτή μετατράπηκε, με τη σύμφωνη γνώμη του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, σε απόφαση σύγκλησης μιας Συνέλευσης προκειμένου να προετοιμαστεί η Διακυβερνητική, που άφηνε ανοικτή τη δυνατότητα έγκρισης ενός συντάγματος Ευρωπαϊκής Ένωσης  παρακάμπτοντας για πρώτη φορά τη μέθοδο Μονέ και δίνοντας προτεραιότητα στη μέθοδο Σπινέλι υπέρμαχο του ευρωπαϊκού Συντάγματος.

1.3 Η Συνέλευση των 105 αντιπροσώπων άρχισε τις εργασίες στις 28 Φεβρουαρίου και θα υποβάλλει τις προτάσεις της μέχρι το Μάρτιο του 2003. Ήδη βρισκόμαστε στην 10η Σύνοδο και το πρώτο αμφισβητούμενο θέμα, για το αν πρέπει να καταρτιστεί ένα Σύνταγμα λύθηκε και μετά την άρση των αντιρρήσεων των Βρετανών. Στην τελευταία σύνοδο ο Ζισκάρ Ντ’ Εσταίν υπέβαλε το πρώτο σχέδιο πρωτολείου συντάγματος με τον τίτλο: «Συνθήκη θεσπίζουσα ένα σύνταγμα για την Ευρώπη». Πολλοί θεωρούν ότι με την σπουδή αυτή ήθελε περισσότερο να προκαθορίσει τις εξελίξεις, παρά να απεικονίσει μια σύνθεση των μέχρι σήμερα συζητήσεων.  Παρά το γεγονός ότι το τελικό κείμενο θα οριστικοποιηθεί στη διακυβερνητική διάσκεψη στο τέλος του 2003 με ενδεχόμενη πρώτη συζήτηση στη Σύνοδο Κορυφής της Θεσσαλονίκης  δεν παύει να αποτελεί ιστορικό γεγονός ότι για πρώτη φορά έχει δρομολογηθεί μια συντακτική διαδικασία με επιστέγασμα την έγκριση ενός Συντάγματος.

Είναι γεγονός ότι στους συνταγματολόγους υπάρχει αμφισβήτηση για το αν είναι νοητό ένα ευρωπαϊκό σύνταγμα, γιατί για να υπάρχει σύνταγμα πρέπει να υπάρχει Πολιτεία και, όπως σημειώνει ο Καθηγητής Μάνεσης, η θέσπιση των Συνταγμάτων συνυπάρχει με την έννοια των κρατών. Στη δική μας περίπτωση όταν μιλούμε για ευρωπαϊκό σύνταγμα εννοούμε μια συντακτική συνθήκη, ένα υπερεθνικό καταστατικό χάρτη που θα έχει ως προορισμό να δώσει στην ΕΕ την μορφή μιας περιορισμένης Πολιτείας που θα συνυπάρχει με τις επιμέρους Πολιτείες. Όλα έτσι είναι πρωτότυπα αλλά χρέος της νομικής επιστήμης είναι να παρακολουθεί την εξέλιξη της νομικής πραγματικότητας. Η Ευρωπαϊκή Ένωση είναι ένα μεγάλο πειραματικό σχολείο για την πολιτική και νομική επιστήμη.  Ήδη το άρθρο 28 παρ. 3 του ελληνικού συντάγματος δίνει έρεισμα, όπως αναφέρει και ο καθηγητής Παπαδημητρίου, για την ευρωπαϊκή ή ευρωενωσιακή λειτουργία, καταργεί τη μονοπωλιακή θέση του εθνικού συντάγματος ενώ σχετικοποιεί την έννοια της εθνικής κυριαρχίας.

 

2. Τα θεμελιώδη ερωτήματα

2.1. Η αναζήτηση του σχήματος της πολιτικής ενοποίησης και η συζήτηση για τα καταστατικά όργανα.

2.1.1. Η Σύνοδος της Νίκαιας άνοιξε το δρόμο για την διεύρυνση, δεν μπόρεσε όμως να συζητήσει την κατεύθυνση της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης. Η συμφωνία όμως για αυτή θεωρείται απαραίτητο στοιχείο για να προετοιμάσουμε το οικονομικό και κοινωνικό μέλλον των νέων γενεών. Όλο και περισσότερο διαμορφώνεται ισχυρή πλειοψηφία που υποστηρίζει ότι η μειωμένη ικανότητα δράσης ενός κράτους μέλους δεν του επιτρέπει να εξασφαλίσει πλήρως τον έλεγχο των συνόρων, ότι η Ένωση πρέπει να ασκήσει το ρόλο της ως παγκόσμια δύναμη, παράλληλα όμως, παρότι οι λαοί της Ευρώπης αισθάνονται ως ευρωπαίοι θέλουν το σεβασμό προς τις εθνικές ταυτότητες και διατήρηση περιθωρίων για εθνικές επιλογές.

Πριν, όμως, από οποιαδήποτε απόφαση για επιμέρους θεσμικές μεταρρυθμίσεις προηγείται η απόφαση για τους στόχους της ενοποίησης και για τα βασικά καταστατικά όργανα της Ένωσης. Κατά την ευρωπαϊκή επιτροπή ένα πραγματικό συνταγματικό κείμενο πρέπει να εκφράζει ένα κοινό όραμα για την Ευρώπη, που συμπυκνώνεται σε ένα μοντέλο αλληλέγγυας και βιώσιμης ανάπτυξης, που εμπεριέχει κοινές οικονομικές και κοινωνικές πολιτικές, στην οικοδόμηση ενός μοντέλου ασφάλειας και δικαιοσύνης και στην εξασφάλιση της αποτελεσματικότητας στην ευρωπαϊκή εξωτερική πολιτική.

2.1.2. Οι μέχρι σήμερα εργασίες της Συντακτικής Συνέλευσης  δεν έχουν δώσει σαφή δείγματα για το συγκεκριμένο πολιτικό μοντέλο που θα επικρατήσει. Επιμέρους ιδέες και σκέψεις έχουν προωθηθεί και λίγο ως πολύ οι σχηματισμοί των κατευθύνσεων είναι γνωστοί. Με βάση αυτή την κατάσταση που υπάρχει στο πίσω μέρος των  σκέψεων των αντιπροσώπων της Συντακτικής Συνέλευσης αυτοί ακολουθούν τη μέθοδο της προώθησης προτάσεων για επιμέρους θέματα που θα δούμε στη συνέχεια.

Αν θέλουμε συνοπτικά να παρουσιάσουμε τις κυρίαρχες τάσεις της Συντακτικής για το πολιτικό σχήμα της ΕΕ θα μπορούσαμε να τις συνοψίσουμε με τα ακόλουθα: η ΕΕ θα είναι ταυτόχρονα μια ένωση κρατών που εκφράσει την Ευρώπη της διαφοράς και μια ένωση λαών που θα εκφράζει την Ευρώπη των κοινών αξιών. Απώτερος στόχος λοιπόν δεν είναι η ομοσπονδία κλασικού τύπου,  αλλά όπως ανέφερε και ο Πρωθυπουργός μας, η ομοσπονδιακή κατεύθυνση συνδεόμενη με ενωσιακά στοιχεία..

Δεύτερο εξαγόμενο με αρκετή βεβαιότητα από τις μέχρι σήμερα συζητήσεις είναι η ενσωμάτωση του χάρτη θεμελιωδών δικαιωμάτων που υιοθετήθηκε στη Νίκαια ως απλή διακύρηξη, στο προτεινόμενο σύνταγμα με βασική συνέπεια την απόκτηση δεσμευτικής ισχύος. Με τον τρόπο αυτό αποκτούν καταστατικό χαρακτήρα οι σχέσεις κοινοτικής εξουσίας και πολιτών και η έννοια ενός ευρωπαϊκού συντάγματος βρίσκει έρεισμα σε έναν από τους θεμελιώδεις πυλώνες της.

Οι βασικές επιλογές για τον ακριβή ρόλο των βασικών καταστατικών οργάνων προσδιορίζονται ανάλογα με τον βαθμό ενίσχυσης της κοινότητας λαών ή της κοινότητας κρατών.

Στην πρώτη περίπτωση σημαίνει ενδυνάμωση της κοινοτικής μεθόδου, που θα δούμε χωριστά παρακάτω, με προεκτάσεις την ενίσχυση του ρόλου της επιτροπής και του προέδρου αυτής, για τον οποίο προτείνεται η εκλογή και όχι ο διορισμός από τις κυβερνήσεις και  η ενίσχυση του ρόλου του ευρωπαϊκού κοινοβουλίου με επέκταση του δικαιώματος της συναπόφασης. Η διατήρηση του συμβουλίου ως δεύτερου νομοθετικού σώματος δεν αναιρεί την κατεύθυνση αυτή, ενώ η πρόταση ενός δεύτερου νομοθετικού σώματος του συνεδρίου των λαών ή κατά άλλους μιας γερουσίας δεν βρίσκει πολλούς οπαδούς. Είναι φυσικό ότι εφόσον ακολουθηθεί αυτή η κατεύθυνση της ομοσπονδιοποίησης θα ενισχυθεί περαιτέρω η αρχή της πλειοψηφίας και για πολλούς και η αρχή της ενισχυμένης συνεργασίας.

Για εκείνους που θέλουν να προτάξουν το διακυβερνητικό μοντέλο, πρωταρχικός στόχος παραμένει η ενίσχυση του ρόλου του συμβουλίου με την  εκλογή ενός προέδρου ή ενός διευθυντηρίου του οποίου οι εξουσίες θα ενισχυθούν εις βάρος των εξουσιών της επιτροπής που αποτελεί το κατεξοχήν όργανο έκφρασης του κοινοτικού συμφέροντος. 

 

Απάντηση μέχρι σήμερα της Συντακτικής Συνέλευσης στο θέμα αυτό δεν έχει δοθεί. Η απάντηση έχει αφεθεί για το τέλος των εργασιών της Συνόδου. Η μέθοδος εργασίας που προκρίθηκε είναι η σταδιακή προσέγγιση μέσα από τις επιλογές σε επιμέρους θέματα, όπως τα θέματα που συνδέονται με το όραμα που προαναφέρθηκε, το μέγεθος προώθησης κοινών πολιτικών και κοινών αρμοδιοτήτων, η ενίσχυση της κοινοτικής ή της διακυβερνητικής μεθόδου. Με τη σειρά όμως οι επιλογές που γίνονται στα συγκεκριμένα θέματα από τους αντιπροσώπους γίνονται βασικά με το μοντέλο πολιτικής ενοποίησης που έχουν στη βάση της σκέψης τους έστω και αν αυτό δεν εκφράζεται δημόσια. Σε κάθε περίπτωση σίγουρο είναι ότι οποιαδήποτε μορφή ομοσπονδιοποίησης της ΕΕ δεν θα έχει σχέση με τις παραδοσιακές μορφές ομοσπονδίας γιατί η Ευρώπη θα παραμείνει αυτό που συνήθως λέγεται: «Η Ένωση θα είναι ταυτόχρονα μια ένωση κρατών και μια ένωση λαών». Κατά δεύτερο λόγο η οικονομική ετερογένεια που θα προκύψει από τη διεύρυνση δεν θα αποτρέψει ρήτρες ευελιξίας, είτε αυτό εκφράζεται με περιπτώσεις διευρυμένης συνεργασίας, είτε με την Ευρώπη πολλών ταχυτήτων, είτε με ρήτρες μερικής και ολικής εξόδου από την Ένωση.

 

 

2.2 Υιοθέτηση μιας βασικής συνθήκης και το πρόβλημα της συγχώνευσης των συνθηκών.

Άμεσα συνδεδεμένο με τις αναζητήσεις του νέου πολιτικού σχήματος είναι και   ένα γενικότερο θέμα που είναι γνωστό ως απλοποίηση, κωδικοποίηση ή συγχώνευση των συνθηκών, θέμα που συνδέεται και με την προτεινόμενη διάκριση ανάμεσα στην κατάρτιση μιας θεμελιώδους συνθήκης και την κατάρτιση ενός  άλλου μέρους, που για άλλους θα αποτελεί ένα δεύτερο μέρος, και για άλλους ένα κείμενο με διαφορετική νομική μεταχείριση όσο αφορά την τροποποίησή  του.

2.2.1. Είναι γεγονός, για να αρχίσω από το τελευταίο, ότι η δήλωση του Λάακεν αναφέρεται σε μια βασική συνθήκη και συνεπώς η Συνέλευση καλείται να εξετάσει τη δομή και το περιεχόμενο αυτής της θεμελιώδους συνθήκης και τη σχέση της με τις ισχύουσες συνθήκες. Η ιδέα να αποκτήσει η ΕΕ μια συνθήκη συνταγματικής υφής δεν είναι νέα. Το 1984 υποβλήθηκε το σχέδιο Σπινέλι για ίδρυση της ΕΕ.  Το δε 1994 το σχέδιο Χέρμαν για ένα σχέδιο Συντάγματος της ΕΕ. Και πιο πρόσφατα έχουμε τη μελέτη του Ινστιτούτου της Φλωρεντίας, που παρουσίασε σαν υπόδειγμα θεμελιώδους συνθήκης με αναδιάταξη των εν ισχει συνθηκών  με βάση την διαπίστωση ότι η συνταγματική ύλη πνίγεται στις πολυάριθμες διατάξεις των συνθηκών.

Όπως σωστά όμως διαπιστώνεται από το μέχρι σήμερα βασικό κείμενο που υποβλήθηκε στη Συνέλευση, σε κάθε περίπτωση θα πρέπει να αντιμετωπιστούν δυο ζητήματα, αφενός μεν να καθοριστεί η μορφή και το περιεχόμενο της θεμελιώδους συνθήκης αφετέρου οι σχέσεις της με τις σημερινές συνθήκες. Με το τελευταίο συνδέεται το πιο επίμαχο θέμα της ενδεχόμενης διαφοροποίησης στις διαδικασίες αναθεώρησης των συνθηκών. Θα αντιλαμβάνεται κανείς το κολοσσιαίο έργο από τεχνική και πολιτική πλευρά που έχει να επιτελεστεί.

Βασική συνθήκη ή σύνταγμα σημαίνει κείμενο με όρους πολιτικούς ευανάγνωστους και εύληπτους από τον πολίτη, ένα κείμενο που δεν έχει καμία σχέση με τις σημερινές συνθήκες που δεν μπορούν να τις κατανοήσουν ούτε οι ειδικοί. Επιπλέον, υπάρχουν πρόσθετες δυσκολίες, γιατί αν για ορισμένα θέματα, όπως τα θεμελιώδη δικαιώματα και η ιθαγένεια, οι κλασικές τελικές διατάξεις και ορισμένες βασικές θεσμικές διατάξεις η συμφωνία για την συμπερίληψη στο συντακτικό μέρος είναι ευκολότερη, για άλλα όπως οι στόχοι της Ένωσης και τα θέματα κατανομής αρμοδιοτήτων, οι διάφορες ευαισθησίες δεν επιτρέπουν εύκολα συμφωνία.

Μια πρόταση που φαίνεται να έχει αρκετούς αποδέκτες είναι η καταγραφή στη θεμελιώδη συνθήκη ορισμένων αρχών, όπως οι αρχές της ανάθεσης των αρμοδιοτήτων, της επικουρικότητας, της αναλογικότητας, της θεμιτής συνεργασίας της ενισχυμένης συνεργασίας, της υπεροχής και άμεσης εφαρμογής των κανόνων της Ένωσης. Άλλοι προχωρούν πιο μακριά και θεωρούν ότι θα πρέπει να ορίζονται στη θεμελιώδη συνθήκη διάφορες κατηγορίες αρμοδιοτήτων. Λιγότεροι οπαδοί υπάρχουν ως προς την ενσωμάτωση στη βασική συνθήκη των διαφόρων πολιτικών, ενώ φαίνεται δύσκολο να καταγραφούν στη θεμελιώδη συνθήκη νομικές βάσεις αρμοδιότητας.

2.2.2 Είναι σαφές ότι οι δυσκολίες αυξάνονται ή μειώνονται  ανάλογα με τις θέσεις που θα υιοθετηθούν για τυχόν απλοποιημένη διαδικασία τροποποίησης εκείνου του μέρους των συνθηκών που δεν θα αφορούν την  θεμελιώδη συνθήκη και ανάλογα με τις θέσεις για την ενδεχόμενη ιεραρχική σχέση μεταξύ τους. Σήμερα η διαδικασία έγκρισης περιγράφεται στο άρθρο 48 της ΕΕ σύμφωνα με την οποία η νέα συνθήκη θα πρέπει να συγκεντρώσει τη συμφωνία όλων των κρατών–μελών και τίθεται σε ισχύ μετά την επικύρωση από όλα τα κράτη σύμφωνα με τους αντίστοιχους συνταγματικούς κανόνες τους (έγκριση εθνικού κοινοβουλίου ή δημοψήφισμα).

Το ερώτημα που τίθεται είναι ότι σε μια διευρυμένη Ευρώπη, η αρχή της ομοφωνίας και οι μακρές εθνικές διαδικασίες που συνδέονται με την επικύρωση των συνθηκών αναθεώρησης κινδυνεύουν να παραλύσουν την ένωση και να εμποδίσουν τις αναγκαίες μεταγενέστερες προσαρμογές. Προτείνεται λοιπόν να αντικατασταθούν προοδευτικά οι αναθεωρήσεις (με κοινή συμφωνία) από πλειοψηφία ενισχυμένης υφής με πρόβλεψη όμως για προστασία της μειοψηφείας με ορισμένες θεσμικές εγγυήσεις. Εξάλλου επισημαίνεται ότι έχουμε ήδη την εμπειρία των αυτόνομων διαδικασιών αναθεώρησης που χαρακτηρίζονται από τη μη προσφυγή σε εθνικές διαδικασίες σχετικές  με την επικύρωση, όπως είναι οι διαδικασίες για  τροποποίηση αριθμού Επιτρόπου (άρθρο 213 ΣΕΚ), ορισμένες διατάξεις που αφορούν τη λειτουργία του ΔΕΚ, (άρθρο 245 ΣΕΚ), ορισμένες πτυχές της οικονομικής και νομισματικής ένωσης, (άρθρο 104 παρ. 14, άρθρο 107 παρ. 5 ΣΕΚ).

 

2.3 .Η επιμέρους θεσμική επένδυση του νέου πολιτικού σχήματος

Οι επιμέρους θεσμικές μεταρρυθμίσεις θα είναι αναπόφευκτα αναγκαίες κατά πρώτο λόγο για να εκφράσουν τις βασικές αξίες και λειτουργίες του νέου πολιτικού συστήματος. Παράλληλα όμως θεωρούνται ούτως ή άλλως αναγκαίες διότι οι σημερινοί θεσμικοί μηχανισμοί κρίνονται συχνά δυσκίνητοι, περίπλοκοι και δύσκολο να κατανοηθούν από την κοινή γνώμη όπως επεσήμαινε και ο πρόεδρος της Συνέλευσης Ζισκάρ Ντ΄Εστεν. Η Ευρώπη γίνεται αντιληπτή από τα μέσα ως αφηρημένη και απόμακρη έννοια. Στον δε εξωτερικό παρατηρητή φαίνεται αναποτελεσματική.

Οι θεσμικές μεταρρυθμίσεις, λοιπόν, περιλαμβάνουν κατά κύριο λόγο την επιλογή ανάμεσα στη λεγόμενη κοινοτική μέθοδο και τη διακυβερνητική μέθοδο, το ζήτημα της κατανομής αρμοδιοτήτων, και τον αριθμό και τα είδη των νομικών μέσων και γενικά των μεθόδων δράσης.

 

2.3.1. Επιδίωξη ισορροπίας ανάμεσα στην κοινοτική και διακυβερνητική μέθοδο

Το γεγονός ότι το κοινοτικό σύστημα είναι ένα υβρίδιο, το οποίο ούτε ξεκάθαρες κοινοτικές αρμοδιότητες έχει ούτε πλήρη ανεξαρτησία αφήνει στα κράτη μέλη, όπου δεν υπάρχει μια αποκρυσταλλωμένη αντίληψη ποιο είναι το κοινοτικό συμφέρον, αποκρυσταλλώνεται στην ύπαρξη δύο μεθόδων δράσης της ΕΕ,  που είναι η κοινοτική μέθοδος και η διακυβερνητική μέθοδος. Πρακτικά αυτή τη διάσταση τη βιώνουμε όλοι. Πολλές φορές λοιδορούμε την ΕΕ που δεν μπορεί να πάρει πρωτοβουλίες σε διεθνή θέματα. Θα επιθυμούσαμε να είχε μια κοινή εξωτερική πολιτική, από την άλλη, όμως, έντονοι είναι οι φόβοι της διακινδύνευσης των εθνικών συμφερόντων από μια υπερεθνική πολιτική, που θα καθορίζει το κοινό ευρωπαϊκό συμφέρον. Η κοινοτική, λοιπόν, μέθοδος ανταποκρίνεται για εκείνα τα θέματα για τα οποία λίγο ως πολύ υπάρχει κοινή αντίληψη για το κοινό συμφέρον, όπως τα θέματα εσωτερικής αγοράς, προστασίας περιβάλλοντος κλπ. 

Έτσι, η κοινοτική μέθοδος στηρίζεται σε αποφάσεις των κοινοτικών οργάνων που δρουν με τον κανόνα της πλειοψηφίας, με διπλή δημοκρατική νομιμοποίηση,  που είναι η απόφαση του Συμβουλίου και η απόφαση του Κοινοβουλίου. Σε αυτή τη μέθοδο την πρωτοβουλία έχει η Ευρωπαϊκή Επιτροπή που εκπροσωπεί το κοινοτικό συμφέρον και υπάρχει δικαιοδοτικός έλεγχος από το Δικαστήριο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων. Αντίθετα, στη Διακυβερνητική Μέθοδο τον κυρίαρχο ρόλο έχει το Συμβούλιο ως εκπρόσωπος των κρατών μελών, έκφραση της βούλησης των εθνικών κυβερνήσεων και για αυτό, χρειάζεται ομόφωνη απόφαση. Ο ρόλος των κοινοτικών οργάνων, όταν αυτός απαιτείται, είναι τελείως επικουρικός. Είναι βέβαια σαφές ότι από τη στιγμή που η ΕΕ είναι και ένωση κρατών και ένωση λαών, η Διακυβερνητική μέθοδος δεν μπορεί να εκλείψει παντελώς. ΄Όπως σωστά παρατηρείται, σε θέματα που αφορούν το χώρο της  εθνικής κυριαρχίας, θέματα αναθεώρησης συνθηκών, μεταφορά νέων αρμοδιοτήτων, είναι και συνταγματικά αναπόφευκτο να προέχει η διακυβερνητική μέθοδος.

Το διακήβευμα, λοιπόν, είναι, κατά το μέτρο που επιδιώκουμε την προώθηση της πολιτικής ενοποίησης ΕΕ, η ενίσχυση της κοινοτικής μεθόδου και η περαιτέρω περιθωριοποίηση της Διακυβερνητικής. Η όλη συζήτηση βρίσκεται σε κρίσιμη φάση όπως δείχνει και η τελευταία Σύνοδος της Συντακτικής. Η συζήτηση διατρέχει όλες τις επιμέρους θεματικές και βρίσκεται σε κρίσιμη φάση, γιατί όπως δείχνει και η τελευταία σύνοδος της Συντακτικής απέχουμε πολύ από το να έχουμε μια σαφώς διαμορφούμενη πλειοψηφία.

 

2.3.2.. Ο επανακαθορισμός της κατανομής αρμοδιοτήτων μεταξύ Ευρωπαϊκής Ένωσης και κρατών μελών.

 

2.3.2.1. Μια πρώτη βασική παρατήρηση είναι ότι το ότι τα θεσμικό σύστημα της Ένωσης δεν θεμελιώνεται στις αρχές της διάκρισης των εξουσιών με σαφή καθορισμό των λειτουργιών των θεσμικών οργάνων,  όπως συμβαίνει στο κλασικό συνταγματικό δίκαιο, ούτε η δημοκρατική αρχή διατρέχει το σύνολο της λειτουργίας των κοινοτικών οργάνων. Υπενθυμίζω ότι το συμβούλιο των υπουργών είναι κατ’ εξοχήν νομοθετικό όργανο και ταυτόχρονα όργανο πολιτικών αποφάσεων ενώ το κοινοβούλιο σε πολλές περιπτώσεις έχει απλό συμβουλευτικό ρόλο και άλλοτε κανένα. Η νομοθετική πρωτοβουλία ανήκει στην Επιτροπή που είναι βέβαια όργανο εκπροσώπησης του κοινοτικού συμφέροντος αλλά δεν ανήκει στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο κατ΄εξοχήν δημοκρατική νομιμοποίηση. Από την άλλη πλευρά είναι βέβαιο ότι το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο δεν μπορεί να λειτουργήσει ως αποκλειστικός νομοθέτης. Οι συνθήκες καθορίζουν τις σχέσεις των καταστατικών οργάνων μάλλον με πραγματικό τρόπο.

Πέρα όμως από αυτό το γενικά καθαρά πολιτειακής υφής θέμα της κατανομής αρμοδιοτήτων, υπάρχει και το θέμα της κατανομής αρμοδιοτήτων οριζόντια μεταξύ των διαφόρων θεσμικών οργάνων και κάθετα, μεταξύ ΕΕ και κρατών μελών. Αυτό αποτελεί κεντρικό θέμα συζήτησης με έντονες  κι εδώ διισταμένες απόψεις. Υπάρχει γενικώς μια συμφωνία ότι το υφιστάμενο σύστημα είναι γενικώς ασαφές, ανακριβές,  με αποτέλεσμα η ΕΕ να τείνει να νομοθετήσει τομείς όπου δεν έχει αρμοδιότητα,  με οικειοποίηση των αρμοδιοτήτων των κρατών μελών ή να νομοθετήσει σε τομείς που δεν ενδείκνυται να νομοθετεί. Και αντίστροφα να μην παρεμβαίνει σε τομείς όπου θα ήταν αναγκαία μια δράση σε ευρωπαϊκό επίπεδο. Κατηγορείται ακόμη ως πολύπλοκο, με αποτέλεσμα για ένα θέμα που απαιτεί έντονη δημοκρατική νομιμοποίηση να μην υπάρχει δυνατότητα κατανόησης από τον μέσο πολίτη ποιος κάνει τί.

 Η εντολή που δόθηκε από τις Συνόδους Κορυφής της Νίκαιας και του Λάακεν για σαφέστερο καθορισμό αρμοδιοτήτων φαίνεται να θεωρεί το πρόβλημα ως τεχνικό, ενώ είναι πρωτίστως και εξόχως πολιτικό. Αν θελήσουμε να συνοψίσουμε το ισχύον σήμερα καθεστώς αρμοδιοτήτων μεταξύ ΕΕ και κρατών μελών, μπορούμε να το συνοψίσουμε στα ακόλουθα.

2.3.2.2. Οι νομοθετικές αρμοδιότητες στηρίζονται καταρχήν στη μέθοδο του καθορισμού των αρμοδιοτήτων ως μέσο για την επίτευξη συγκεκριμένων στόχων. Είναι η λεγόμενη λειτουργική μέθοδος (άρθρα 2 και 3 ΣΕΚ). Στη συνέχεια, όμως, οι ανάγκες επέβαλαν να συμπληρωθεί το σύστημα αυτό με τη μέθοδο της καθ'ύλην κατανομής των αρμοδιοτήτων, όπου πλέον κατονομάζονται συγκεκριμένες δράσεις, που πρέπει να διεξάγει η Κοινότητα.

Δεύτερος κανόνας που εισήγαγε το κοινοτικό σύστημα είναι ότι η ΕΕ και η ΕΚ έχουν μόνο όσες αρμοδιότητες τις έχουν απονεμηθεί από τις συνθήκες (άρθρο 5 ΣΕΚ). Άρα έχουν μόνο κατ' απονομή αρμοδιότητα. Μία τρίτη παράμετρος είναι ότι οι νομοθετικές αρμοδιότητες χωρίζονται σε αποκλειστικές, κοινές ή συντρέχουσες και συμπληρωματικές.

Στις αποκλειστικές ανήκει η κοινή εμπορική πολιτική, οι βιολογικοί πόροι της θάλασσας στις ζώνες που καλύπτει η Συνθήκη, η θέσπιση του κοινού δασμολογίου και η νομισματική πολιτική για τα κράτη που ανήκουν στη ζώνη του εύρο.Ειδικά για το θέμα της εσωτερικής αγοράς, όπου η ΕΕ έχει λειτουργική αρμοδιότητα για την εναρμόνιση των νομοθεσιών, πρόκειται για την κατεξοχήν αποκλειστική αρμοδιότητα, με την παρατήρηση, όμως, ότι τα κράτη μέλη διατηρούν το δικαίωμα να νομοθετούν όσο η Κοινότητα δεν ασκεί πλήρως την αρμοδιότητα αυτή. Για να δώσω ένα παράδειγμα της πολυπλοκότητας, γίνεται δεκτό ότι η αρμοδιότητα για την εσωτερική αγορά μπορεί να καλύψει τομείς στους οποίους τα κράτη μέλη διατηρούν τη νομοθετική  τους αρμοδιότητα. Έτσι αναφέρεται για παράδειγμα ότι η Οδηγία 93/7 για την επιστροφή πολιτιστικών αγαθών, που εξήχθησαν παράνομα από κράτος μέλος, εισάγει μέτρο που εμπίπτει στην εσωτερική αγορά, επηρεάζει όμως την πολιτιστική πολιτική των κρατών μελών για την οποία η ΕΚ δεν έχει νομοθετική αρμοδιότητα. Με τη ΣΕΕ ως αποκλειστικές αρμοδιότητες της ΕΕ μπορούν να θεωρηθούν η δημιουργία κοινών οργάνων όπως η EUROPOL και η EUROJUST.

Στις κοινές αρμοδιότητες εμπίπτουν οι περισσότερες αρμοδιότητες της ΕΕ και της ΕΚ. Στην Κοινότητα ανήκουν η ιθαγένεια, γεωργία, αλιεία, οι τέσσερις ελευθερίες, θεωρήσεις, άσυλο, μετανάστευση, μεταφορές, ανταγωνισμός, φορολογία, κοινωνική πολιτική περιβάλλον, προστασία καταναλωτών, διευρωπαϊκά δίκτυα, οικονομική και κοινωνική συνοχή, τουρισμός, ενέργεια. Για ορισμένους τομείς όπως η ενέργεια και ο τουρισμός η ΣΕΚ δεν περιέχει νομική βάση, θεωρείται, όμως, ότι η Κοινότητα μπορεί να ενεργήσει με βάση το άρθρο 308 ΣΕΚ.

Στην ΕΕ στις κοινές αρμοδιότητες ανήκουν η κοινή εξωτερική πολιτική και πολιτική ασφάλειας, εκτός από τον τομέα της άμυνας με επιφύλαξη τις περιπτώσεις που εγκρίνονται από το Συμβούλιο κοινές δράσεις και κοινές θέσεις, καθώς και η αστυνομική και δικαστική συνεργασία με εξαίρεση τη δημιουργία κοινών οργάνων (Τίτλος VI). Για τον κύκλο των κοινών αρμοδιοτήτων ισχύουν οι δύο περιώνυμες αρχές της επικουρικότητας και αναλογικότητας για τις οποίες γίνεται χωριστά λόγος.

΄Όσον αφορά τις συμπληρωματικές αρμοδιότητες πρόκειται για αρμοδιότητες σε τομείς όπου η εξουσία θέσπισης νομοθετικών κανόνων ανήκει στα κράτη μέλη και η Κοινότητα απλώς συμπληρώνει, υποστηρίζει ή συντονίζει τη δράση των κρατών μελών. Εδώ εντάσσονται η οικονομική πολιτική, η απασχόληση, η τελωνειακή συνεργασία, η παιδεία και ό,τι αφορά τη νεολαία, ο πολιτισμός, η δημόσια υγεία, τα διευρωπαϊκά δίκτυα, η βιομηχανία, η έρευνα και η ανάπτυξη, η συνεργασία για την ανάπτυξη, η κοινή αμυντική πολιτική. Στους τομείς αυτούς μπορεί η Κοινότητα να επεξεργαστεί προγράμματα και να χρηματοδοτεί από  τον κοινοτικό προϋπολογισμό, δεν έχει, όμως, νομοθετική εξουσία, παρά το γεγονός ότι πολλοί πιστεύουν το αντίθετο. Υπάρχουν και τομείς για τους οποίους δεν έχει καμία αρμοδιότητα η ΕΕ.

Αυτό είναι γενικά το σύστημα της κατανομής των νομοθετικών αρμοδιοτήτων. Δε νομίζω ότι είναι κατάλληλος ο χώρος για να υπεισέλθουμε σε λεπτομέρειες όσον αφορά τις εκτελεστικές αρμοδιότητες. Θα πρέπει, όμως, για την πληρότητα του νομικού λόγου να υπενθυμίσουμε ότι η κοινοτική έννομη τάξη είναι μια ατελής έννομη τάξη και γι'αυτό, η φάση της εκτέλεσης ανήκει κατά βάση στα κράτη μέλη.

2.3.2.3. Τα ερωτήματα στα οποία καλείται να απαντήσει η Συντακτική Συνέλευση είναι αρκετά. Πρέπει να εκφραστούν πιο ρητά στη Συνθήκη οι αρμοδιότητες των κρατών μελών, να δημιουργηθεί ένας κατάλογος αρμοδιοτήτων ή θα πρέπει να διατηρηθεί μια ευελιξία η οποία είναι αναγκαία για προσαρμογή στα εκάστοτε δεδομένα; Δεν αρκεί, λοιπόν, να λέμε ότι χρειάζεται αποσαφήνιση, πρέπει να είμαστε σε θέση να πούμε και πώς υλοποιείται. Η γενική ρήτρα του άρθρου 308 ΕΚ και δευτερευόντως των άρθρων 95 και 96 ΣΕΚ πρέπει να επαναδιατυπωθεί για να περιοριστεί η προσφυή στη χρήση των άρθρων αυτών;

Κατά τρίτο λόγο, όπως προέκυψε από τις συζητήσεις της Συντακτικής σε ορισμένες περιπτώσεις οι αρμοδιότητες δεν ανταποκρίνονται στις προσδοκίες των πολιτών. Οι πολίτες επιθυμούν να διαδραματίσει η ΕΕ σημαντικότερο ρόλο σε ορισμένους τομείς. Οπότε το ερώτημα είναι σε ποιο βαθμό απαιτείται αναπροσαρμογή των αρμοδιοτήτων της ΕΕ ώστε να εντείνει τη δράση της σε ό,τι αφορά την ουσιαστική αποστολή της;

Οι κριτικές ότι πρέπει να υπάρξει μεγαλύτερη σαφήνεια, εγγύτητα και αποτελεσματικότητα είναι εύκολο να διατυπώνονται. Το πρόβλημα είναι ο τρόπος για την επίτευξη των στόχων αυτών και για μια ακόμη φορά το προαπαιτούμενο είναι πια μορφή πολιτικής ολοκλήρωσης επιδιώκουμε. Ήδη, χωρίς να έχουμε μια ομοσπονδία, είναι γεγονός ότι με βάση την ανάλυση των Συνθηκών οι περισσότερες αρμοδιότητες είναι κοινές ή συμπληρωματικές. Συνεπώς,  δύσκολα μπορεί να αμφισβητήσει κανένας την ταυτόχρονη ευρωπαϊκή και εθνική διάσταση μιας πολιτικής. Και για αυτό παρατηρείται μια de facto επέκταση της ΕΕ σε όλο και περισσότερους τομείς πολιτικής με την μέθοδο του ανοικτού συντονισμού.

Από την άλλη μεριά η Ευρωπαϊκή Ένωση δεν φιλοδοξεί να γίνει, στη φάση αυτή, μια Ένωση πλήρους ομοσπονδιομένου τύπου. Φιλοδοξεί όμως να γίνει μια προχωρημένη μορφή πολιτικής ολοκλήρωσης σε μια διαρκή διαδικασία πολιτικής εμβάθυνσης. Πρέπει λοιπόν η οποιαδήποτε διανομή αρμοδιοτήτων να μην ανακόψει αυτή τη δυναμική. Το πραγματικό διακήβευμα είναι ποια Ευρώπη θέλουμε. Μια Ευρώπη όπου θα κυριαρχούν τα εγωιστικά εθνικά συμφέροντα ή μια Ευρώπη για μια κοινή βιώσιμη ανάπτυξη με εμφανή τα στοιχεία της αλληλεγγύης;

 2.3.2.4. Τα μέλη της Συντακτικής έχουν διαχωριστεί ανάμεσα σε αυτούς που προτείνουν την κατάρτιση ενός καταλόγου αρμοδιοτήτων και σε εκείνους που προτιμούν ένα σύστημα κατανομής με βάση ορισμένες κοινές αρχές. Ο αυστηρός κατάλογος αρμοδιοτήτων φαίνεται να ανταποκρίνεται στην απαίτηση της σαφήνειας, αλλά αποτελεί φραγμό στην ολοκλήρωση γιατί τσιμεντοποιεί τις αρμοδιότητες, ικανοποιεί τις απαιτήσεις μιας τεχνητής διασαφήνισης αλλά εξουδετερώνει τις πολιτικές προσεγγίσεις.

Η εναλλακτική λύση στηρίζεται στον επαναπροσδιορισμό των βασικών στόχων, σύνδεση έκτασης δράσης της ΕΕ με αυτό που απαιτείται για να επιτευχθούν οι στόχοι, αποτελεσματικός έλεγχος της αρχής της επικουρικότητας, μετεξέλιξη της ΕΕ σε μια δημοκρατία πέρα της έννοιας των κρατών, με δικαίωμα πρωτοβουλίας από την Επιτροπή και στο Κοινοβούλιο. Αυτή η προσέγγιση είναι η πλειοψηφούσα, γιατί ενσωματώνει τη δεδομένη αλληλεξάρτηση των επιμέρους πολιτικών και δεν πλαισιώνει άκαμπτα τις ικανότητες δράσης της ΕΕ στο ταχέως εξελισσόμενο παγκόσμιο πλαίσιο. Μπορούμε να πούμε ότι η πολιτική για τις μεταφορές, για την μετανάστευση, για την κοινωνική πολιτική, για το άσυλο αποτελεί κοινοτική πολιτική ή εθνική πολιτική;

Σωστά λοιπόν τονίζεται ότι θα πρέπει να προταθεί το συμφέρον της από κοινού δράσης για να αποφασισθεί αν μια ενέργεια εμπίπτει στο εθνικό ή ευρωπαϊκό επίπεδο. Ειδικότερα η γενική ρήτρα ευελιξίας του άρθρου 308, που και αυτό έχει αποτελέσει αντικείμενο επικρίσεων, θα πρέπει να ενισχυθεί και όχι να περιορισθεί. Βέβαια, αντιτείνεται ότι η δημοκρατική οδός για την προσαρμογή των αρμοδιοτήτων της Ένωσης παραμένει η τροποποίηση της Συνθήκης. Όμως, η εκ των προτέρων συμφωνία για τους κοινούς στόχους εμπεριέχει και τη συμφωνία για τη λήψη και των αναγκαίων μέτρων και οι ασφαλιστικές δικλίδες της επικουρικότητας, της αναλογικότητας και της αποκέντρωσης είναι ικανές για την υπεράσπιση των εθνικών συμφερόντων.

 

2.3.3. Οι μεταρρυθμίσεις για τα νομικά μέσα και τις μεθόδους δράσεις.

2.3.3.1. Όσο αφορά το ζήτημα των νομικών μέσων, αυτό αποτελεί λογική συνέπεια όπως καταγράφεται και σε κείμενο της Συνέλευσης του ζητήματος αρμοδιοτήτων, γιατί πρόκειται για προσδιορισμό του τρόπου με τον οποίο θα ασκηθεί η αρμοδιότητα και για τα αποτελέσματα.

Στη κοινότητα υπάρχει μια αρχική κατάταξη κατηγορίας των μέσων που προβλέπονται στο άρθρο 249, που είναι η απόφαση και ο κανονισμός, η οδηγία και οι μη δεσμευτικές πράξεις, που είναι η σύσταση και η γνώμη.

Προβλέπονται όμως και άλλα ειδικά μέσα που είναι ποικίλης φύσεως και εμβέλειας, όπως είναι οι προσανατολισμοί, όρος που εμφανίζεται σε θέματα οικονομικού συντονισμού και πολιτικής στον τομέα της απασχόλησης, τα προγράμματα πλαίσια στον τομέα της έρευνας, τα προγράμματα δράσης στον τομέα του περιβάλλοντος. Αμφίσημη έννοια έχει ο όρος απόφαση όπως και οι λεγόμενες εκτελεστικές αποφάσεις (άρθρα 148 και 162 για το ευρωπαϊκό κοινοτικό ταμείο και ευρωπαϊκό ταμείο περιφερειακής ανάπτυξης). Από τον τίτλο V της ΕΕ προβλέπονται οι αρχές και οι γενικοί προσανατολισμοί που είναι οι γενικές πράξεις, οι κοινές στρατηγικές που εγκρίνονται ομόφωνα από το Συμβούλιο, που οδηγούν όμως στη θέσπιση με ειδική πλειοψηφία εκτελεστικών πράξεων, όπως κοινές δράσεις, κοινές θέσεις.  Στο τομέα της αστυνομικής και δικαστικής συνεργασίας προβλέπονται οι αποφάσεις-πλαίσιο για την προσέγγιση των νομοθεσιών ενώ ακόμα χρησιμοποιούνται οι συμβάσεις που υιοθετούνται από το Συμβούλιο, αλλά υπόκεινται στην επικύρωση από τα κράτη-μέλη. Ακόμη, με την πάροδο του χρόνου έχουν δημιουργηθεί και άλλα μέσα των οποίων η νομική ισχύς είναι αμφίβολη αλλά δεν παύουν να επιφέρουν αποτελέσματα. Όπως οι διοργανικές συμφωνίες, τα συμπεράσματα και ψηφίσματα του ευρωπαϊκού συμβουλίου και οι δηλώσεις των κρατών-μελών. Πάνω από όλα όμως υπενθυμίζω την ευρεία διάδοση της μεθόδου του ανοικτού συντονισμού με ευρείες πολιτικές και νομικές συνέπειες.

Αυτός ο πολλαπλασιασμός των μέσων όπως επισημαίνεται προέκυψε από τη διεύρυνση των πολιτικών της ένωσης και εκφράζει τον προοδευτικό δυναμισμό της ένωσης. Παρατηρείται όμως παράλληλα ότι αποτελεί παράγοντα νομικής αβεβαιότητας και έναν από τους κύριους λόγους αδιαφάνειας για τον οποίο κατηγορείται η ένωση.   Τα ερωτήματα λοιπόν που τίθενται, είναι ο ενδεχόμενος περιορισμός του αριθμού τους, η εναρμόνιση των νομικών αποτελεσμάτων των μέσων και στους τρεις πυλώνες, η επανεξέταση της σημερινής ονομασίας τους, ο εξορθολογισμός τους με τον επαναπροσδιορισμό τους, η ευθυγράμμιση των μέσων τουλάχιστον στον πρώτο και τον τρίτο πυλώνα.

2.3.3.2. Πολλά μέλη της συνέλευσης επέκριναν την υπερβολική λεπτομέρεια που χαρακτηρίζει συχνά την κοινοτική νομοθεσία  και πρότειναν να αξιοποιούνται συχνότερα τα νομοθετικά μέτρα-πλαίσια. Επίσης, γίνεται λόγος για σαφέστερη ιεράρχηση κανόνων και κυρίως μεταξύ κανόνων νομοθετικής και εκτελεστικής εξουσίας. Ενώ ακόμη γίνεται λόγος για σύνδεση των διάφορων νομικών μέσων με τον βαθμό έντασης της παρέμβασης της Ένωσης. Φαίνεται ότι υπάρχει μια ευρύτερη συναίνεση για απλούστευση των νομικών μέσων και των διαδικασιών ιδίως με την προοπτική της διεύρυνσης, αλλά σωστά τονίστηκε ότι η απλούστευση δεν αποτελεί αυτοσκοπό, αλλά μέσο από κοινού της δημοκρατίας και της αποτελεσματικότητας. Υπάρχει ακόμη μια κίνηση στο να προσεγγίσει η ονομασία των κοινοτικών μέσων τις παραδόσεις των κρατών-μελών.

Πολλά μέλη ζήτησαν τη γενίκευση της διαδικασίας της συναπόφασης με ειδική πλειοψηφία του Συμβουλίου, κατάργηση της διαδικασίας της συνεργασίας και διατήρηση της σύμφωνης γνώμης μόνο για την επικύρωση των διεθνών συμφωνιών. Οριστικές προτάσεις στο σημείο αυτό έχει προταθεί να αποφασιστούν στις αρχές του προσεχούς έτους.

 

2.4. Προώθηση κοινών πολιτικών

2.4.1. Για την Ευρώπη της ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης

2.4.1.1. Η θέσπιση ενός ευρωπαϊκού νομικού χώρου αποτελεί κατεξοχήν αίτημα των Ευρωπαίων πολιτών συνδεόμενο με τις φοβίες και ανασφάλειες για βασικά αγαθά, όπως είναι η ελευθερία, η ασφάλεια και η απονομή δικαιοσύνης, που στο νέο διευρυμένο χώρο βρίσκονται μπροστά σε κινδύνους ανατροπής. Σύμφωνα με το ευρωβαρόμετρο του Απριλίου 2002, η καταπολέμηση του οργανωμένου εγκλήματος και του λαθρεμπορίου ναρκωτικών περιλαμβάνεται τρίτο στη σειρά των προτεραιοτήτων μετά την ειρήνη και την καταπολέμηση της ανεργίας. Μοιρασμένα είναι τα αποτελέσματα όσον αφορά την πολιτική μετανάστευσης και ασύλου.

Με την Ενιαία Ευρωπαϊκή πράξη εισάγεται η έννοια του ευρωπαϊκού νομικού χώρου. Η Συνθήκη του Μάαστριχ προβλέπει τη δικαστική συνεργασία στον αστικό και ποινικό τομέα, με βασικό ,όμως, εργαλείο  τη διεθνή σύμβαση. Με τη Συνθήκη του Άμστερνταμ καθιερώνεται κατά  πρώτο λόγο η πολύ ευρεία έννοια του χώρου ελευθερίας, ασφάλειας, δικαιοσύνης. Κατά δεύτερο λόγο διατηρείται η αστυνομική και δικαστική συνεργασία σε ποινικές υποθέσεις στον τρίτο πυλώνα, που περιλαμβάνει τη δημιουργία ευρωπαϊκών θεσμικών οργάνων, όπως η Ευροπώλ (άρθρο 30 ΣΕΕ), Ευρωπαϊκή Μονάδα Δικαστικής Συνεργασίας, η EUROJUST) και η προτεινόμενη δημιουργία Ευρωπαϊκής Εισαγγελικής Αρχής. Παράλληλα ανοίγει το δρόμο για ελάχιστους κανόνες ως προς τα στοιχεία αντικειμενικής υποστάσεως αξιοποίνων πράξεων και τις ποινές.

Από την άλλη, η δικαστική συνεργασία σε αστικές υποθέσεις συνδέεται με την ελεύθερη κυκλοφορία προσώπων και εντάσσεται στον πρώτο πυλώνα. Με απλά λόγια, για τις αστικές υποθέσεις προβλέπεται κοινοτική διαδικασία, για τις ποινικές διακυβερνητική. Είναι ακόμη χαρακτηριστικό ότι με τη Συνθήκη του Άμστερνταμ συνδέθηκε ο ενιαίος δικαστικός χώρος με τα μέτρα που αφορούν τους ελέγχους στα εξωτερικά σύνορα, το άσυλο και τη μετανάστευση, που πέρασαν στον πρώτο πυλώνα και έτσι, ισχύει και γι'αυτά η κοινοτική μέθοδος.

Η διαμόρφωση ενός χώρου ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης εντάσσεται στη γενική ονομασία δικαιοσύνη και εσωτερικές υποθέσεις. Καθένας από τους χώρους αυτούς έχει συγκεκριμένο νομικό περιεχόμενο. Ο τομέας της ελευθερίας ξεκινά με τις 4 θεμελιώδεις ελευθερίες, μετατρέπεται σε θεμελιώδη αρχή που διέπει όλες τις δραστηριότητες και επιβεβαιώθηκε με το νέο χάρτη θεμελιωδών δικαιωμάτων. Ο τομέας της ασφάλειας προσδιορίζεται τόσο με την εσωτερική όσο και με την εξωτερική της διάσταση και αναφέρεται σε θέματα όπως τρομοκρατία, λαθρεμπόριο, οργανωμένη εγκληματικότητα, εμπορία ανθρώπων, λαθρομετανάστευση. Τέλος, όσον αφορά το χώρο δικαιοσύνης που θεωρείται αναγκαίο συμπλήρωμα του χώρου ελευθερίας αφορά την ευχερή πρόσβαση σε δικαστικές και λοιπές αρχές. Δεν αφορά το ουσιαστικό δίκαιο, αλλά τη δικονομική πλευρά της συνεργασίας, τη βελτίωση πρόσβασης στη δικαιοσύνη, τους μηχανισμούς προστασίας δικαιωμάτων θυμάτων, την αμοιβαία αναγνώριση δικαστικών αποφάσεων.

Οι διαδικασίες είναι πολύπλοκες και η διάκριση σε τρίτο και πρώτο πυλώνα είναι δύσπεπτη ακόμη και από τους ειδικούς. Αλλού απαιτείται ομοφωνία, αλλού πλειοψηφία, αλλού χρειάζεται συναπόφαση, αλλού σύμφωνη γνώμη του ΕΚ, ενώ η πρωτοβουλία άλλοτε ανήκει στην Επιτροπή άλλοτε στα κράτη μέλη. Διαπιστώνεται ότι η συνεργασία στο δικαστικό τομέα στερείται συνοχής, γιατί λαμβάνονται μέτρα το ένα μετά το άλλο χωρίς να βασίζονται σε ένα συνολικό σχέδιο.

Στον τομέα της αστυνομικής συνεργασίας παρατηρείται ότι η Ευροπώλ δεν είναι δυνατό να πραγματοποιεί απευθείας έρευνες ή να συμμετέχει σε κοινές έρευνες, ενώ οι εθνικές αρχές παρέχουν συνήθως ανεπαρκείς πληροφορίες. Η πολιτική συμφωνία που καταγράφηκε στο Συμβούλιο της 25ης Απριλίου 2002 για τη συμμετοχή  της Ευροπώλ σε κοινές ομάδες έρευνας θα απαιτήσει αρκετά χρόνια ώσπου να εγκριθεί από τα εθνικά κοινοβούλια. Οι προτάσεις οδηγίας για το άσυλο και τη μετανάστευση (καθεστώς πρόσφυγα, προϋποθέσεις παραμονής κλπ.) συναντούν μεγάλες καθυστερήσεις εξαιτίας του κανόνα της ομοφωνίας ή αντιδράσεις για μεταβολές στα εθνικά δικαιϊκά συστήματα. Μακρύς είναι ακόμη ο δρόμος για τη δημιουργία ευρωπαϊκής συνοριακής αστυνομίας.

2.4.1.2. Αυτοί οι προβληματισμοί δίνουν και τη σφραγίδα στη μέχρι σήμερα συζήτηση στη Συντακτική Συνέλευση, που μπορεί να συνοψιστεί στα ακόλουθα σημεία.. Διαμόρφωση κοινής πολιτικής στην καταπολέμηση του οργανωμένου εγκλήματος και της τρομοκρατίας με την ανάπτυξη ενός κοινού πλαισίου σε θέματα ερευνών και διώξεων, κοινές πολιτικές  όσον αφορά τη μετανάστευση και το άσυλο με εναρμόνιση των νομοθεσιών για την επίτευξη κοινών στόχων, συλλογική δράση που επιτρέπει να θεσπιστούν κοινά μέτρα ελέγχου και επιτήρησης εξωτερικών συνόρων με μηχανισμούς κοινής χρηματοδότησης. Με αυτά τα θέματα , υποστηρίζεται ότι θα αναδυθεί μια ευρωπαϊκή δημόσια τάξη, που θα καθιστά πιο αποτελεσματικά τα εθνικά συστήματα δημόσιας τάξης και θα σέβεται πλήρως τις θεμελιώδεις αρχές της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Στην ίδια γραμμή κύματος, η Επιτροπή προτείνει να συγκεκριμενοποιηθεί το νομικό περιεχόμενο της ευρωπαϊκής ιθαγένειας.

Για να είναι αποτελεσματική η συλλογική δράση προτείνεται ακόμη να βελτιωθούν τα μέσα τα οποία διαθέτει η Ένωση και οι τρέχοντες μηχανισμοί λήψης απόφασης με την κατάργηση του τρίτου πυλώνα και την προοδευτική του κοινοτικοποίηση. Προτείνεται να κινητοποιηθούν διάφορα μέσα, όπως εναρμόνιση και προσέγγιση των νομοθεσιών, αμοιβαία αναγνώριση, συντονισμός εθνικών πολιτικών, μηχανισμοί ανταλλαγής πληροφοριών, χρηματοοικονομική υποστήριξη. Συνεπώς, είναι υπό αναθεώρηση το σύνολο των αρμοδιοτήτων της ΕΕ στον τομέα της Δικαιοσύνης και των Εσωτερικών Υποθέσεων. Υπάρχει, όμως, αρκετή ένταση ανάμεσα σε αυτούς που θέλουν περισσότερη δράση από την ΕΕ και σε αυτού που προτιμούν να κρατήσουν τον έλεγχο οι εθνικές κυβερνήσεις.

Ωστόσο, έχουν καταγραφεί ορισμένα θετικά αποτελέσματα. Ειδικότερα, άνοιξε ο δρόμος προς μία ανεμπόδιστη αναγνώριση και εκτέλεση των δικαστικών αποφάσεων (Βρυξέλλες Ι και ΙΙ), διαμορφώνεται μία έννοια εσωτερικής ασφάλειας, συμπληρωματική ως προς εκείνη των κατ'ιδίαν κρατών μελών, προωθήθηκε η συντονιστική λειτουργία στα θέματα ποινικής δίωξης (EUROJUST).

 

2.4.2  Για την εξωτερική πολιτική

2.4.2.1. Ο τομέας της εξωτερικής πολιτικής και γενικά των εξωτερικών σχέσεων έχει περάσει από πολλές φάσεις. Σε μια πρώτη φάση, αναγνωρίστηκε ο ρόλος της Κοινότητας σε δύο τομείς. Ο πρώτος τομέας αφορά το εμπόριο (άρθρο 133 παρ. 1 ΣΕΚ) που επεκτάθηκε με τη Σύνοδο της Νίκαιας για το σύνολο των υπηρεσιών και για την πνευματική ιδιοκτησία. Ο δεύτερος τομέας αφορά την αναπτυξιακή συνεργασία (άρθρα 177-181 ΣΕΚ) με τις διάφορες συμφωνίες εταιρικών σχέσεων με τρίτες χώρες. Η εξωτερική πολιτική στους τομείς αυτούς υλοποιείται με συμφωνίες. Στην πρώτη περίπτωση το ΕΚ ενημερώνεται, στη δεύτερη χρειάζεται συναπόφαση.

Στη συνέχεια, η Κοινότητα απέκτησε πρόσθετες αρμοδιότητες σε άλλες πτυχές των εξωτερικών σχέσεων, άλλοτε τυπικά άλλοτε άτυπα, με στόχο τη διαφύλαξη κοινών αξιών, θεμελιωδών συμφερόντων και την ενίσχυση της ειρήνης. Η Συνθήκη προέβλεψε την κοινή εξωτερική αρμοδιότητα Κοινότητας και κρατών μελών στους τομείς νομισματική πολιτική (άρθρο 111 ΣΕΚ), έρευνα (άρθρο 170 ΣΕΚ) και περιβάλλον (άρθρο 174 ΣΕΚ). Για τους τομείς αυτούς προβλέπεται η δυνατότητα σύναψης συμφωνιών με ένα ή περισσότερα κράτη (άρθρο 300 ΣΕΚ). Και όσο και αν φαίνεται παράδοξο, θεωρείται ότι το ΔΕΚ συνέβαλε σε έμμεση αναγνώριση εξωτερικής κοινοτικής αρμοδιότητας στις περιπτώσεις που διεθνείς συμφωνίες απαιτούνται για την πραγματοποίηση εσωτερικών στόχων που προβλέπονται από τη Συνθήκη ή αυτές έχουν επιπτώσεις στην εσωτερική κοινοτική νομοθεσία (αλιεία, μεταφορές)

Στην αρχή αναπτύχθηκε άτυπη συνεργασία σε γενικότερα θέματα εξωτερικής πολιτικής και πολιτικής ασφάλειας. Στη δε ΣΕΕ το 1993 καθιερώθηκε νέο πλαίσιο με τον τίτλο "Κοινή Εξωτερική Πολιτική και Πολιτική Ασφάλειας" (Τίτλος V), η γνωστή μας ΚΕΠΠΑ. Τα κράτη μέλη δεσμεύτηκαν να την υποστηρίξουν και να ενισχύσουν αμοιβαίως την πολιτική αλληλεγγύης. Τα μέσα δράσης ήταν η κοινή δράση, οι κοινές θέσεις και ο λεγόμενος συντονισμός. Με τη Συνθήκη του Άμστερνταμ ενισχύθηκε η ΚΕΠΠΑ, δημιουργήθηκε η θέση ύπατου Εκπροσώπου, καθορίστηκε με ρητό τρόπο η αρμοδιότητα στη διαχείριση κρίσεων και προσέθεσε το μέσο της κοινής στρατηγικής και γενικώς, αυτονομήθηκε η ευρωπαϊκή πολιτική για την άμυνα και ασφάλεια. Παράλληλα, προβλέφθηκε η δυνατότητα συμμετοχής της ΕΕ σε μια   σειρά αποστολών για τη διαχείριση κρίσεων (καθήκοντα Peter Sburg). Αυτό σημαίνει ότι η πολιτική ασφάλειας και άμυνας ορίζεται ως διαχείριση κρίσεων και όχι ως εδαφική άμυνα. Το ενδεχόμενο κοινής αμυντικής πολιτικής έμεινε απλώς ανοιχτό (βλ. άρθρο 17 Συνθήκης Άμστερνταμ). Το Συμβούλιο αποφασίζει ομόφωνα για την κοινή στρατηγική και με πλειοψηφία για τα επακόλουθα μέτρα. Προβλέφθηκε ακόμη εξωτερική δράση στον τομέα Δικαιοσύνης και Εσωτερικών Υποθέσεων.

Η επέκταση αυτή των αρμοδιοτήτων θέτει το θέμα της εκπροσώπησης της ΕΕ στους διάφορους διεθνείς οργανισμούς. Η ΕΕ δεν έχει κανένα νομικό καθεστώς σε αυτούς τους οργανισμούς, γιατί δεν έχει την ιδιότητα του κυρίαρχου κράτους. De facto έχει σημειωθεί κάποια συμμετοχή της Ευρωπαϊκής Κοινότητας και το θέμα είναι αρκετά συγκεχυμένο.

2.4.2.2.  Με βάση αυτή την κατάσταση πραγμάτων, τα ερωτήματα που τίθενται στη Συντακτική Συνέλευση είναι σχηματικά τα ακόλουθα:

1) Πώς θα μπορούσε να γίνει ακόμη αποτελεσματικότερη η πολιτική εξωτερικού εμπορίου και η αναπτυξιακή πολιτική, με τυχόν συγχώνευση διαφορετικών μέσων πολιτικής ή με συνοχή με άλλες εξωτερικές πολιτικές,;

2) Γενικότερα τίθεται το θέμα της βελτίωσης της συνοχής μεταξύ των εξωτερικών πτυχών των κοινοτικών πολιτικών και της ανάγκης δομικών αλλαγών στον τρόπο λήψης απόφασης και στις εφαρμοζόμενες διαδικασίες.

3) Θα πρέπει να ενισχυθεί ο ρόλος του Ύπατου Εκπροσώπου της ΚΕΠΠΑ και ενδεχομένως, θα πρέπει να ενοποιηθούν τα καθήκοντα του με τα καθήκοντα ενός Επιτρόπου αρμοδίου για τα θέματα εξωτερικής πολιτικής.

4) Παράλληλα, τίθεται το ερώτημα για την καλύτερη χρησιμοποίηση των διπλωματικών δυνάμεων στην εκπροσώπηση των κρατών μελών και για βελτιωμένες διαδικασίες λήψης αποφάσεων.

5) Παραμένει εκκρεμές το πρόβλημα για τη χρηματοδότηση της ΚΕΠΠΑ.

6) Ειδικά για την ΕΠΑΑ το κρίσιμο ερώτημα που τίθεται είναι πώς μπορεί να οικοδομηθεί μια γνήσια ΕΠΑΑ που λαμβάνει υπόψη τις ιδιαίτερες προσεγγίσεις στα ζητήματα άμυνας και ασφάλειας των κρατών μελών. Απαιτείται με άλλα λόγια μια βελτίωση των ικανοτήτων σε αυτόν τον τομέα.

Το θέμα της διεθνούς εκπροσώπησης συνδέεται με την αναγνώριση της νομικής προσωπικότητας για την οποία γίνεται χωριστά λόγος.

Οι μέχρι σήμερα εκφρασθείσες απόψεις στην Συντακτική μπορούν να συνοψιστούν στα ακόλουθα. Αναγνωρίζεται από όλους η πολυπλοκότητα του συστήματος και η ανάγκη απλοποίησης του. Συμφωνούν ότι η ΕΕ για μεγάλο χρονικό διάστημα δεν μπορεί να ανταγωνιστεί  το στρατιωτικό δυναμικό των ΗΠΑ. Υπερισχύει η επιλογή της πολιτικής δύναμης (civilian power), που θα έχει την ικανότητα να αναπτύσσει δράση και σε στρατιωτικό επίπεδο σε συγκεκριμένο αριθμό περιστάσεων. Υπάρχουν διαφωνίες για τη θεσμική αρχιτεκτονική, αλλά αναγνωρίζεται ότι πρωτίστως είναι αναγκαία η πολιτική βούληση για αποτελεσματική εξωτερική πολιτική. Φαίνεται ότι υπάρχει συμφωνία για συγχώνευση καθηκόντων Ύπατου Εκπροσώπου και Επιτρόπου.

 Η σημαντικότερη, όμως, διαφωνία είναι και εδώ η διαφωνία ανάμεσα σε αυτούς που υποστηρίζουν τη διακυβερνητική μέθοδο και αυτούς που προωθούν την κοινοτικοποίηση. Στην πρώτη ομάδα πρωταγωνιστής είναι η Βρετανία, αλλά συμπλέουν και άλλοι, όπως η Ισπανία που υποστηρίζει ότι η αξιοπιστία της ΚΕΠΠΑ πηγάζει από τη νομιμότητα των κρατών μελών, αλλά και η Γαλλία που θεωρεί το διακυβερνητικό μοντέλο ουσιώδη προϋπόθεση για την ΚΕΠΠΑ. Την κοινοτικοποίηση υποστηρίζει η Γερμανία και η Αυστρία καθώς και η χώρα μας.  Το βασικό  επιχείρημα είναι ότι μόνο οι ευρωπαϊκοί θεσμοί μπορούν να καθορίσουν το κοινό συμφέρον και μια βάση για κοινή εξωτερική πολιτική. Στο ίδιο μήκος κύματος κινείται και ο ΕΠίτροπος Μπαρνιέ με τη γνωστή θέση "αν  θέλουμε να είμαστε πραγματιστές θα πρέπει να εφαρμόζουμε στην ΚΕΠΠΑ την κοινοτική μέθοδο που έχει δώσει θετικά αποτελέσματα στην εξωτερική εμπορική πολιτική της Κοινότητας". Βέβαια, σε αυτήν την περίπτωση παραμένει ανοικτό το θέμα της πλειοψηφίας ή της ομοφωνίας.

 

 

3. Οι διαμορφωθείσες θέσεις της Συντακτικής Συνέλευσης σε ορισμένα κρίσιμα ερωτήματα.

 

3.1. Η αναγνώριση της νομικής προσωπικότητας της Ευρωπαϊκής Ένωσης

Η σημερινή αμφίσημη κατάσταση για το νομικό καθεστώς της Ευρωπαϊκής Ένωσης κλονίζει την ταυτότητά της στη διεθνή σκηνή και παράγει αβεβαιότητες στις διεθνείς σχέσεις που έχουν σοβαρές πολιτικές επιπτώσεις. Το καθεστώς με  χωριστή νομική προσωπικότητα της Κοινότητας και την Ευρωπαϊκή Ένωση χωρίς νομική προσωπικότητα έχει δείξει τα όριά του. Γι'αυτό, στην 9η Σύνοδο της Ολομέλειας της Συντακτικής  Συνέλευσης  το μήνα Οκτώβριο επικράτησε η άποψη για μια ενιαία νομική προσωπικότητα. Με τον τρόπο αυτό,  πέρα από τη νομική ασφάλεια που προκύπτει και τη διευκόλυνση της δράσης της ΕΕ, παράγεται μεγαλύτερη διαφάνεια στις σχέσεις με τρίτους, χώρες ή οργανισμούς, και τους  πολίτες.

Ως υποκείμενο του διεθνούς δικαίου θα μπορεί να αξιοποιεί όλα τα διεθνή μέσα, όπως σύναψη διεθνών συμβάσεων, προσφυγή σε διεθνή δικαστήρια, ιδιότητα μέλους διεθνών οργανισμών, συμμετοχή σε διεθνείς διαπραγματεύσεις. Η κατάσταση αυτή θα της επιτρέψει να εκφράζεται με μία φωνή, όπου αυτό είναι δυνατό (π.χ. εκπροσώπηση σε θέματα εξωτερικής πολιτικής και πολιτικής ασφάλειας κατά το άρθρο 18 παρ. 1, συντονισμός θέσεων σε διεθνείς οργανισμούς, άρθρο 19 παρ. 1 ΣΕΕ). Ακόμη και στα θέματα που αφορούν την ΕΕ και κράτη μέλη θα μπορεί να υπάρχει ενιαία εκπροσώπηση.

Η απονομή της νομικής προσωπικότητας θα είναι πρόσθετη στην υπάρχουσα νομική προσωπικότητα των κρατών μελών και θα δρα παράλληλα με αυτή.  Το θέμα της απονομής της νομικής προσωπικότητας καθιστά το θέμα το σχετικό με τον τρόπο κατανομής των αρμοδιοτήτων πιο επιτακτικό. Η αναγνώριση της νομικής προσωπικότητας από μόνη  της δεν προδικάζει το είδος της ανακατανομής των αρμοδιοτήτων. Πάντως, εκτός που θα είναι δυνατή η εξουσιοδότηση των κρατών μελών προς την ΕΕ να συνάπτει διεθνείς συμβάσεις και στις σχέσεις ΕΕ κρατών - μελών θα υπάρχουν επιπτώσεις, όπως το  θέμα της μη χωριστής κύρωσης των διεθνών συμβάσεων.

Αλλά και στο θέμα του διαχωρισμού της ΕΕ σε τρεις πυλώνες  θα υπάρχουν συνέπειες. Αυτό δε σημαίνει ότι ειδικές διαδικασίες του 2ου και 3ου πυλώνα θα καταργηθούν αυτομάτως. Ανοίγει, όμως ο δρόμος για τη συγχώνευση των τριών πυλώνων.

Ακόμη, θεωρείται  ότι θα αποσαφηνιστεί ποία όργανα της ΕΕ είναι αρμόδια για τις διεθνείς συμβάσεις και για ποιά θέματα. Για τους διεθνολόγους τίθεται το θέμα εφαρμογής του άρθρου 300 ΣΕΚ για κοινοτικά θέματα, 24 και 38 ΣΕΕ για θέματα των τίτλων V και VI ΣΕΕ, ενώ υπάρχουν αμφισβητήσεις σε θέματα που αφορούν ταυτόχρονα Κοινότητα και ΕΕ.

Τέλος, η όλη μεταρρύθμιση θα συνδεθεί με την επέκταση της αρμοδιότητας για διαβούλευση με το ΕΚ στα θέματα διεθνών συμβάσεων, όπως και του δικαιοδοτικού ελέγχου.

 

 

3.2. Η επαναδιατύπωση της αρχής της επικουρικότητας

Εδώ τα πράγματα παραμένουν ακόμη έντονα αμφισβητήσιμα όπως προκύπτει από την τελευταία Σύνοδο της Συντακτικής Συνέλευσης τον Οκτώβριο. Η σύμβαση και το πρωτόκολλο θέτουν τα κριτήρια της επικουρικότητας και της αναλογικότητας. Μέχρι σήμερα θεωρείται ότι οι αρχές αυτές είναι νομικές και υπόκεινται η εφαρμογή τους σε δικαστικό έλεγχο. Στην ομάδα εργασίας της Συνόδου φαίνεται να υπερισχύει η άποψη ότι η επικουρικότητα είναι κατά βάση αρχή πολιτικής υφής και γι'αυτό πρέπει να εγκαθιδρυθεί ex ante πολιτικός έλεγχος. Αρμόδια για τον έλεγχο αυτό προτείνεται να είναι τα εθνικά κοινοβούλια που θα κρίνουν αν η πραγματοποίηση του κοινού στόχου γίνεται καλύτερα σε κοινοτικό επίπεδο ή σε εθνικό επίπεδο. Όταν οι αρνητικές θέσεις συγκεντρώσουν ένα  ορισμένο ποσοστό που δεν έχει προσδιοριστεί ακόμη και που για ορισμένους πρέπει να είναι γύρω στο 1/3, τότε αυτό θα συνιστά μια έγκαιρη προειδοποίηση (early warning) .Στους θιασώτες αυτής της θέσης η λύση αυτή αποτελεί και μία απάντηση στο ερώτημα για την ενίσχυση του ρόλου των εθνικών κοινοβουλίων.

Η πρόταση όμως αυτή για ad hoc κοινοβουλευτικό έλεγχο της αρχής επικουρικότητας συναντά έντονες αντιδράσεις, γιατί οδηγεί σε επιβράδυνση των νομοθετικών διαδικασιών, παρά το γεγονός ότι τίθεται και μία προθεσμία 6 εβδομάδων για την απάντηση των κοινοβουλίων, και παράγει νέες γραφειοκρατίες. Δυσκολεύει τα πράγματα για τις χώρες όπου υπάρχουν δύο κοινοβούλια ενώ από πρακτική άποψη τα αποτελέσματα θα είναι αμφίβολα δεδομένου ότι και πάλι θα υπερισχύει η κυβερνητική γραμμή.

Έτσι φαίνεται να υπερισχύει η άποψη για ex post δικαιοδοτικό έλεγχο.