Ομιλία του καθηγητή Ι. Δ. Κουκιάδη, ευρωβουλευτή του ΠΑ.ΣΟ.Κ. στη διεθνή συνδιάσκεψη της Ο.Κ.Ε. "Μετανάστευση-Οικονομική και Κοινωνική Ενσωμάτωση των Μεταναστών" που πραγματοποιείται στην Αθήνα
στις 27-28 Φεβρουαρίου 2003, με τίτλο:

"Μεταναστευτικές πολιτικές στην ΕΕ - Η αναγκαιότητα κοινής μεταναστευτικής πολιτικής"

1. Υπήρξε κοινή διαπίστωση ότι τα κράτη μέλη στο παρελθόν όταν λάμβαναν μέτρα για τη μετανάστευση απέβλεπαν κυρίως στην παύση της μεταναστευτικής ροής. Από την άποψη αυτή ήταν κυρίως αστυνομικής φύσης. Γρήγορα όμως συνειδητοποιήσαμε ότι τα μέτρα αυτά δεν ήταν κατάλληλα ούτε για την αντιμετώπιση της εισροής μεταναστών, ούτε για τη διαχείριση του εισαχθέντος μεταναστευτικού πληθυσμού και ούτε ακόμη για τις σχέσεις της ΕΕ με τις τρίτες χώρες, τις χώρες εκροής μεταναστών. Η πολιτική της μηδενικής μετανάστευσης απέτυχε. Η αναζήτηση μιας νέας πολιτικής σε κοινοτική βάση διευκολύνθηκε από το γεγονός ότι η συνθήκη του Άμστερνταμ θεσπίζει για πρώτη φορά κοινοτική αρμοδιότητα όσον αφορά τη μετανάστευση και το άσυλο. Καταλυτικό ρόλο έπαιξαν στο σημείο αυτό τα επιτεύγματα και η επιχειρησιακή πείρα από το κεκτημένο του Σένγκεν. Οι ουσιώδεις διατάξεις αυτού του κεκτημένου, κατά το μέτρο που αφορούν διέλευση προσώπων από τα εξωτερικά σύνορα, ενσωματώθηκαν στα άρθρα 61 και επόμενα της ΣΕΚ με τίτλο "Θεωρήσεις, άσυλο, μετανάστευση και άλλες πολιτικές σχετικές με την ελευθερία και την κυκλοφορία των προσώπων". Και μόνο από το περιεχόμενο του τίτλου καταδεικνύεται μια νέα πολυεπίπεδη προσέγγιση χωρίς αυτό να αποκλείει την πολιτική ενίσχυσης ελέγχου στα κοινά εξωτερικά σύνορα, που στηρίζεται έτσι στον πρώτο πυλώνα.

Πράγματι μέρος των νέων ρυθμίσεων ενσωματώθηκαν στον τίτλο VI της ΣΕΕ που αναφέρεται στην αστυνομική και δικαστική συνεργασία, οι ρυθμίσεις των οποίων αναφέρονται στα αντισταθμιστικά μέτρα στον τομέα της ασφάλειας. Αυτά έχουν λοιπόν ως βάση τον τρίτο πυλώνα. Στη νέα λοιπόν πολιτική αντίληψη τα μέτρα του πρώτου και τρίτου πυλώνα αλληλοσυμπληρώνονται και συνδέονται με τη δημιουργία ενός χώρου ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης. Το καινούργιο πάντως είναι ότι η ευθύνη για την ανάπτυξη της πολιτικής μετανάστευσης έπαψε να αποτελεί μόνο θέμα διακυβερνητικού συντονισμού. Στο σημείο αυτό θα ήταν σκόπιμο να αναφέρω την ανακοίνωση της Επιτροπής του Μαΐου του 2002 ως μια ολοκληρωμένη διαχείριση των εξωτερικών συνόρων των κρατών μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης, όπου και πάλι το κύριο πρόβλημα είναι η οργάνωση μεταξύ κρατών μελών όλων των επιχειρησιακών συνεργιών που θα επέτρεπαν καλύτερες συντονισμένες ενέργειες και όπου συνδέεται η πολιτική για τη μετανάστευση με την ασφάλεια στα εξωτερικά σύνορα και με το επίπεδο εσωτερικής ασφάλειας των κρατών μελών

Ακόμη, στο Συμβούλιο του Τάμπερε, τον Οκτώβριο του 1999, αποφασίστηκε ότι τα θέματα ασύλου και μετανάστευσης, παρά το γεγονός ότι είναι διακριτά μεταξύ τους συνδέονται και απαιτούν μια κοινή πολιτική. Αυτή αφορά τις σχέσεις με τις χώρες καταγωγής, το ενιαίο ευρωπαϊκό σύστημα χορήγησης ασύλου, τη δίκαιη μεταχείριση των υπηκόων τρίτων χωρών και την κοινή πολιτική στη διαχείριση των μεταναστευτικών ροών.

2. Στη νέα πολιτική για τη μετανάστευση εντάσσονται μέτρα για την προσέγγιση εθνικών νομοθεσιών όσων αφορά τις προϋποθέσεις εισδοχής και διαμονής υπηκόων τρίτων χωρών, που θα βασίζονται σε αξιολόγηση από κοινού οικονομικών και δημογραφικών δεδομένων στην Ένωση, τα δικαιώματα και το καθεστώς των υπηκόων τρίτων χωρών, όρους και προϋποθέσεις σύμφωνα με τους οποίους επιτρέπεται σε αυτούς να κινηθούν και ενδεχομένως να εγκατασταθούν και να εργαστούν σε κάθε κράτος μέλος, σύμφωνα και με το Χάρτη των θεμελιωδών δικαιωμάτων, τα μέτρα για την καταπολέμηση του ρατσισμού και της ξενοφοβίας, το δικαίωμα στην οικογενειακή επανένωση, το καθεστώς των υπηκόων τρίτων χωρών που διαμένουν για μακρό χρονικό διάστημα σε κάποιο κράτος μέλος, τις προϋποθέσεις εισόδου και διαμονής λόγω σπουδών ή επαγγελματικής κατάρτισης, τις προϋποθέσεις εισόδου και αμοιβή λόγω μη αμειβομένων δραστηριοτήτων. Όλα τα παραπάνω υλοποιούνται με αντίστοιχες οδηγίες.

Παράλληλα, προβλέπονται και μέτρα μη νομοθετικού περιεχομένου, όπως κινητοποίηση για τη συλλογή στατιστικών, πρωτοβουλίες για την πολιτική επαναπατρισμού, προτάσεις για κοινοτικό πρόγραμμα δράσης, για την προώθηση της ένταξης των υπηκόων τρίτων χωρών αναφορικά με οριζόντια μέτρα για τη στήριξη και την ανταλλαγή εμπειριών και την ανάπτυξη καλών πρακτικών και γενικά διαβουλεύσεις μεταξύ των κρατών μελών για τη θέση κοινών στόχων και γενικότερα συντονισμό της πολιτικής τους.

Μια συνιστώσα αυτής της πολιτικής είναι η πολιτική της καταπολέμησης της παράνομης μετανάστευσης κατά το μέτρο που μόνο αν συμφωνηθούν στόχοι για διόδους νόμιμης μετανάστευσης θα υπάρχει ένα συνολικό θετικό αποτέλεσμα. Εξάλλου, πολλά από τα ειδικά μέτρα που αφορούν το φαινόμενο της παράνομης μετανάστευσης, όπως δράση στις χώρες καταγωγής και διέλευσης, συνεργασία αστυνομίας για τη συλλογή πληροφοριών, έλεγχος συνόρων και πολιτικές θεωρήσεις, ενίσχυση θυμάτων δεν μπορούν να αποσυνδεθούν από την όλη πολιτική διαχείρισης της νόμιμης μετανάστευσης.

3. Μια άλλη συνιστώσα είναι η προώθηση σχέσεων εταιρικότητας με τις χώρες καταγωγής, που κρίνεται αναγκαία τόσο για την πολιτική ασύλου όσο και για την πολιτική μετανάστευσης. Εδώ η Ευρωπαϊκή Ένωση προκειμένου να προωθήσει μια πολιτική συνολικής προσέγγισης για τη μετανάστευση επιδιώκει να αξιοποιήσει τα προγράμματα όπως το TAXIS το PHARE. Με αυτά αναπτύσσει στρατηγικές που αντιμετωπίζουν την ανάγκη μείωσης των παραγόντων που πιέζουν στις χώρες καταγωγής τις μεταναστευτικές ροές, αλλά και στηρίζουν δραστηριότητες, όπως η αναμόρφωση της νομοθεσίας τους, οι δυνατότητες εφαρμογής του δικαίου και τα σύγχρονα συστήματα διαχείρισης των συνόρων. Καταρτίστηκαν ήδη αρκετά τέτοια σχέδια δράσης που βασίζονται σε ένα συνεχές πρόγραμμα συνεργασίας και διαλόγου με τις σχετικές χώρες. Απαιτούνται όμως να διατεθούν πρόσθετοι δημοσιονομικοί πόροι. Εκείνο που πρέπει να κρατήσουμε από αυτή την εταιρική σχέση είναι ότι επιδιώκει μια εξειδικευμένη μεταχείριση ανάλογα με τη διαφορετική δημογραφική, οικονομική και πολιτική κατάσταση της κάθε χώρας.

Αντίστροφα, διαφοροποιημένη μεταχείριση επιχειρείται και στο εσωτερικό των κρατών μελών με το σαφή διαχωρισμό, που προβλέφθηκε και στα συμπεράσματα του Τάμπερε, ανάμεσα σε εργαζομένους μετανάστες ή οικονομικούς μετανάστες, σε αιτούντες άσυλο, και σε προσωρινούς πρόσφυγες. Πρόκειται για κατηγορίες μεταναστών που εισέρχονται στην ΕΕ για διαφορετικούς λόγους. Οικονομικοί λόγοι, ανθρωπιστικοί λόγοι, κατάσταση κρίσεων. Κατά το κοινοβούλιο (έκθεση Hubert Pirker) ο καθορισμός των διαφορετικών αυτών ομάδων μεταναστών αποτελεί τον ακρογωνιαίο λίθο της διαχείρισης της μεταναστευτικής πολιτικής και είναι σκόπιμο να υπάρξει συναίνεση στο θέμα αυτό σε ολόκληρη της Ευρώπη.

4. Μια πρόσθετη παράμετρος της διαφοροποιημένης διαχείρισης είναι και η διαχείριση της αποδοχής των εργαζομένων μεταναστών ανάλογα με τις ανάγκες και τις δυνατότητες των κρατών μελών. Αυτό σημαίνει, και αυτή είναι και η πρόταση του ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, ότι κάθε κράτος μέλος πρέπει να διατηρήσει τη δυνατότητα καθορισμού αριθμού αδειών διαμονής, σύμφωνα με τις ανάγκες της αγοράς εργασίας του, τη δημογραφική εξέλιξη, τις δυνατότητες ενσωμάτωσης που διαθέτει, του αριθμού ειδίκευσης και του αριθμού του ζητούμενου εργατικού δυναμικού.

Συγγενής πτυχή στην πολιτική διαχείρισης της αποδοχής των μεταναστών αποτελεί και η πολιτική ενσωμάτωσής τους στις τοπικές κοινωνίες. Βασική μέριμνα στο σημείο αυτό είναι η διασφάλιση της ίσης μεταχείρισης υπηκόων τρίτων χωρών που διαμένουν νόμιμα στην επικράτεια των κρατών μελών και η χορήγηση σε αυτούς δικαιωμάτων και υποχρεώσεων συγκρίσιμα με αυτά που απολαμβάνουν οι πολίτες της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Εδώ εντάσσονται και η επέκταση του κοινοτικού συντονισμού των συστημάτων κοινωνικής ασφάλισης όπως ορίζονται στον κανονισμό 1408/71 και η τροποποίηση του κανονισμού 1612/68 που αποβλέπει στη βελτίωση του νομικού καθεστώτος των μελών των οικογενειών των εργαζομένων στης ΕΕ που είναι υπήκοοι τρίτων χωρών.

Όπως αντιλαμβάνεται κανείς, η οικογενειακή επανένωση αποτελεί μια εξίσου σημαντική συνιστώσα της όλης πολιτικής μετανάστευσης και εύλογα η Επιτροπή θεωρεί το θέμα μια από τις μεγαλύτερες προκλήσεις που αντιμετωπίζει η ΕΕ. Αρκεί να αναλογιστούμε ότι η επανένωση οικογενειών σημαίνει πολλαπλασιασμό του αριθμού των μεταναστών επί τον αριθμό των μελών της οικογένειας. Βασική θέση της Επιτροπής είναι ότι η εγκατάσταση σταθερών οικογενειακών κοινοτήτων διασφαλίζει ότι οι μετανάστες μπορούν να συνεισφέρουν πλήρως στις νέες κοινωνίες τους.

Στο ίδιο πάντοτε θέμα της διαχείρισης των μεταναστών στο εσωτερικό των κρατών μελών όλοι είναι σύμφωνοι ότι πέρα από την πολιτική για ίση μεταχείριση, τις δέσμες μέτρων εγκατάστασης για όλους τους νέους μετανάστες, όπως εκμάθηση γλώσσας, ενημέρωση για τις πολιτικές και κοινωνικές δομές, πρόσβαση στις υπηρεσίες, και ακόμη μέτρων προσαρμοσμένων στις ανάγκες των παιδιών, και ειδικότερων μέτρων για τους μετανάστες δεύτερης γενιάς, απαιτείται και μια πολιτική για τη διαμόρφωση της κοινής γνώμης. Το μέγα πρόβλημα εδώ είναι η κρυπτοξενοφοβία που διαμορφώνει αρνητικά τις σχετικές συμπεριφορές, έστω κι αν αυτό δε δηλώνεται εμφανώς. Η εν λόγω πολιτική για να αντιμετωπίσει όλα τα είδη της μετανάστευσης πρέπει να προβάλλει, σύμφωνα με την Επιτροπή, ολοκληρωμένη προσέγγιση, να λαμβάνει υπόψη τα προβλήματα της διαφορετικότητας στην κοινωνία και την ανάγκη εξισορροπημένου πλαισίου δικαιωμάτων και υποχρεώσεων των υπηκόων τρίτων χωρών και τις συνέπειες στην αγορά εργασίας.

Με αυτό το τελευταίο στοιχείο συνδέεται η πολιτική μετανάστευσης με την πολιτική απασχόλησης.

5. Η έλλειψη ειδικευμένου και ανειδίκευτου εργατικού δυναμικού στην Ένωση και οι λεγόμενες αρνητικές δημογραφικές εξελίξεις ώθησαν την Επιτροπή να υποστηρίξει ότι πρέπει να δημιουργηθούν μόνιμοι δίαυλοι για τους εργαζόμενους μετανάστες και να προωθηθεί μια κοινή μεταναστευτική πολιτική. Στο πλαίσιο αυτής, αυτό που πρέπει να μηδενιστεί είναι η λαθρομετανάστευση, το λαθρεμπόριο, η μαύρη εργασία και όχι αυτή καθαυτή η νόμιμη μετανάστευση. Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο είναι σύμφωνο στο ότι οι μετανάστες μπορούν να συμβάλλουν στην προσφορά εργασίας, στην οικονομική ανάπτυξη και στη βιωσιμότητα των συστημάτων κοινωνικής προστασίας. Ακόμη τονίζεται ότι πρέπει να αξιοποιήσουμε τα ταλέντα και τα προσόντα των ατόμων που ζητούν άσυλο. Πρόκειται για μια άλλη πτυχή της μετανάστευσης που συνδέεται με την πολιτική προσέλευσης εγκεφάλων. Αυτή πρόσφατα συνδέθηκε με ένα φιλόδοξο σχέδιο, το Erasmus World.
Κατά το μέτρο που εισάγεται μια πολιτική διευκόλυνσης της μεταναστευτικής ροής, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο διερωτάται για τα όρια της πολιτικής για επιλεκτική μετανάστευση, γιατί υπάρχουν δυσκολίες στον προσδιορισμό των αναγκών της ταχέως μεταβαλλόμενης αγοράς εργασίας και δεν λαμβάνει υπόψη τους περιορισμούς που συνδέονται με την οικογενειακή συνιστώσα των μεταναστευτικών ροών. Η επιλεκτική μετανάστευση σύμφωνα με την εισηγήτρια Lambert δεν συνειδητοποιεί το γεγονός ότι δεν υπάρχει απλώς έλλειψη εργαζομένων σε τομείς υψηλής ειδίκευσης αλλά και σε τομείς με ελάχιστη ειδίκευση και ότι δεν βοηθά στην καταπολέμηση της παράνομης διαχείρισης ανθρώπων.
Ακόμη επισημαίνεται ότι η απασχόληση με βάση τον εργοδότη που επιτρέπει την προώθηση ατόμων για την κάλυψη συγκεκριμένων θέσεων απασχόλησης δεν ενδείκνυται για όλες τις επιχειρήσεις και κατά συνέπεια είναι απαραίτητο να αυξηθεί το αναγκαίο ανθρώπινο δυναμικό. Αλλά και γενικότερα, η Επιτροπή Απασχόλησης του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, τονίζει την ανάγκη σύνδεσης της μεταναστευτικής πολιτικής με τις κατευθυντήριες γραμμές για την απασχόληση. Ενώ τονίζεται και μια άλλη παράμετρος που μένει συχνά απαρατήρητη, που αφορά τι ιδιαίτερες ανάγκες των μικρομεσαίων επιχειρήσεων τις οποίες δεν λαμβάνουν υπόψη κυρίως οι αρμόδιες για τη μετανάστευση αρχές. Κατά το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο τίθενται και άλλα ερωτήματα. Ένα από αυτά είναι το αν οι μετανάστες εργαζόμενοι με προσωρινές άδειες εργασίας μπορούν να αποτελέσουν βιώσιμη λύση στα μακροπρόθεσμα προβλήματα που προκύπτουν από τις ανισότητες στην αγορά εργασίας.
Το συμπέρασμα από την παρουσίαση που προηγήθηκε είναι ότι δεν μπορεί να υπάρξει μια στεγανή πολιτική μετανάστευσης. Πρέπει με οριζόντιο τρόπο να συνδυάσουμε επιμέρους πολιτικές, όπως αυτές που αφορούν την ασφάλεια των συνόρων, την αστυνομική και δικαστική συνεργασία, την καταπολέμηση του οργανωμένου εγκλήματος, την παιδεία, την απασχόληση, την ξενοφοβία, για να συνθέσουμε μια αποτελεσματική πολιτική για τη μετανάστευση. Αν κανείς σκεφτεί ότι αυτό απαιτεί μια διυπουργική συνεργασία μεταξύ όχι ευκαταφρόνητου αριθμού υπουργών, αντιλαμβάνεται κανείς ότι το όλο εγχείρημα δεν είναι ιδιαίτερα εύκολο.