Εισήγηση του ευρωβουλευτή καθηγητή Ιωάννη Δ. Κουκιάδη, αντιπροέδρου της Επιτροπής Νομικών Θεμάτων και Εσωτερικής Αγοράς, στο Συνέδριο που διοργανώνει ο Συνήγορος του Πολίτη, με θέμα: "Ελεύθερη διακίνηση εργαζομένων και συντονισμός των συστημάτων κοινωνικής ασφάλισης".
Τίτλος εισήγησης: "Ελεύθερη διακίνηση εργαζομένων στο
δημόσιο τομέα: ειδικά προβλήματα".
Αθήνα, 20-21.06.2003
1. Γνωρίζουμε ότι όλο το οικοδόμημα της εσωτερικής αγοράς στηρίζεται στις 4
θεμελιώδεις ελευθερίες. Αν και όλες οι ελευθερίες, παρά την πρόοδο στην ολοκλήρωση
της αγοράς, εξακολουθούν να βρίσκουν εμπόδια για την πλήρη άσκησή τους, η ελεύθερη
μετακίνηση εργαζομένων εξακολουθεί να παραμένει το αδύνατο σημείο της αγοράς.
Δεν είναι τυχαίο ότι οι περισσότερες αναφορές στην Επιτροπή του ΕΚ, οι περισσότερες
καταγγελίες στην Επιτροπή για μη εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου και ένα σημαντικό
μέρος αποφάσεων του ΔΕΚ έχουν ως αντικείμενο την ελεύθερη μετακίνηση των εργαζομένων.
Αν είναι αυτό αληθές για την ελεύθερη μετακίνηση στον ιδιωτικό τομέα, για το δημόσιο τομέα και κυρίως για τον τομέα που συνιστά τον σκληρό πυρήνα της δημόσιας διοίκησης τα πράγματα είναι ακόμη χειρότερα. Κανονικά, τα προβλήματα που συναντά η ελεύθερη μετακίνηση στον ιδιωτικό τομέα κατά το μέτρο που έχουν λυθεί ή αποσαφηνιστεί θα έπρεπε να είχαν λυθεί και για την μετακίνηση στον τομέα της δημόσιας διοίκησης. Όμως, οι αντιστάσεις στο χώρο αυτό εξακολουθούν να είναι μεγάλες, είτε γιατί τα κράτη εξακολουθούν να στηρίζονται στην πεπαλαιωμένη αντίληψη ότι οι κανόνες δεν αφορούν τους εργαζομένους στη δημόσια διοίκηση, είτε γιατί οι πάγιες πρακτικές των εθνικών συστημάτων διοίκησης για μια ταυτοποίηση των θέσεων εργασίας σε αυτή με την εθνική υπηκοότητα δεν δημιουργεί το κατάλληλο κλίμα για την αποδοχή εργαζομένων από άλλα κράτη, είτε τέλος γιατί οι τρόποι πρόσληψης στη δημόσια διοίκηση γίνονται με όρους που αποκλείουν αλλοδαπούς.
Τρία είναι τα μεγάλα θέματα που δεσπόζουν στο πρόβλημα της ελεύθερης μετακίνησης εργαζομένων στο χώρο της δημόσιας διοίκησης. Το ένα αναφέρεται στην παραβίαση της αρχής της μη ισότιμης μεταχείρισης ως προς το δικαίωμα απασχόλησης της δημόσιας διοίκησης, το άλλο στην επιβίωση διακρίσεων για τους όρους πρόσληψης, με κυριότερο θέμα την μη αναγνώριση των επαγγελματικών δεξιοτήτων, οπότε το όλο θέμα εμπλέκεται με την εφαρμογή της αντίστοιχης οδηγίας. Το τρίτο συνδέεται με τις δυσχέρειας διατήρησης για αναγνώριση ασφαλιστικών δικαιωμάτων.
Πίσω από τα επιμέρους αυτά θέματα, που ενδεχομένως στηρίζονται σε νομικές αμφισβητήσεις δικαιολογημένες ή αδικαιολόγητες, υπάρχει το γενικότερο θέμα της έλλειψης ψυχολογικής διάθεσης να γίνει αποδεκτή η ελεύθερη μετακίνηση στη δημόσια διοίκηση. Αυτό μου δίνει την ευκαιρία να πω ότι η πρώτη βασική πρωτοβουλία που πρέπει να αναλάβουμε είναι ένα σχέδιο δράσης για τη διαμόρφωση κατάλληλου κλίματος από τους διοικούντες σε κάθε χώρα και κατάλληλου πλαισίου συνεργασίας των δημόσιων διοικήσεων των διαφόρων κρατών για να πειστούν για τα πλεονεκτήματα της ελεύθερης μετακίνησης και στη δημόσια διοίκηση. Δεν πρέπει να ξεχνάμε ότι η δημόσια διοίκηση αποτελεί από μόνη της μια αγορά εργασίας πλέον των 20 εκατ. εργαζομένων για τις 15 χώρες και αντίστοιχα μια σημαντική διέξοδο για πολλά πρόσωπα που προορίζονται για τη δημόσια διοίκηση και που λόγω των περιορισμών στις προσλήψεις δεν βρίσκουν αντίστοιχη διέξοδο.
Πέρα από αυτό όμως, η εκπόρθηση του οχυρού της δημόσιας διοίκησης θα συμβάλει στην ωρίμανση της αντιλήψεως για την πολιτική ενοποίηση της Ευρώπης την οποία εναγωνίως επιζητούμε με το Σύνταγμα της Ευρώπης.
2. Κατά πρώτο λόγο λοιπόν θα πρέπει να άρουμε την παρεξήγηση που είναι διάχυτη σε πολλούς ότι η Σύμβαση της Ρώμης κάνει διάκριση μεταξύ ιδιωτικού και δημόσιου τομέα. Το αληθές είναι ότι η Σύμβαση της Ρώμης θεσπίζει κατά ενιαίο τρόπο την μετακίνηση εργαζομένων και επιτρέπει μόνο με το άρθρο 48 παρ. 4 στα κράτη κατ' εξαίρεση να επιφυλάσσουν ορισμένες θέσεις αποκλειστικά στους πολίτες του συγκεκριμένου κράτους. Συνεπώς πρόκειται για μια εξαίρεση και όχι για κανόνα. Η εξαίρεση είναι δυνητική, τα κριτήρια δεν προσδιορίζονται αλλά πάντως αφορά τη δημοσία διοίκηση με την στενή του όρου έννοια και όχι το δημόσιο τομέα στο σύνολό του.
Με τις αποφάσεις του ΔΕΚ ξεκαθάρισε ότι ο όρος δημόσια διοίκηση δεν απευθύνεται στο σύνολο των φορέων που κατά την εθνική νομοθεσία συνιστούν δημόσια διοίκηση ή δημόσιους φορείς, ούτε στο σύνολο των απασχολουμένων σε αυτή, αλλά σε εκείνες τις θέσεις που συνδέονται στενώς με την άσκηση της κρατικής εξουσίας, τα στενώς εννοούμενα κρατικά συμφέροντα. Με την αποδοχή της λεγόμενης αυτής λειτουργικής ερμηνείας και απόρριψη της θεσμικής ερμηνείας τομείς ή θέσεις που αφορούν το εμπόριο, την παιδεία, την έρευνα, την υγεία έστω και αν ασκούνται από δημοσίους υπαλλήλους, δεν εμπίπτουν στην εξαίρεση του αρ. 48, παρ. 4. Η επιτροπή γιαυτούς τους τομείς έχει πάρει επίσημα θέση. Ωστόσο, θεωρείται ότι υπάρχουν και άλλοι τομείς που θα πρέπει να θεωρηθούν ότι δεν εμπίπτουν στην κατηγορία της άσκησης εξουσίας. Υπάρχει συνεπώς πολύς δρόμος ακόμα. Π.χ. το θέμα των απασχολούμενων στις πυροσβεστικές υπηρεσίες και άλλε υπηρεσίες φύλαξης. Των τεχνικών συμβούλων, το κάθε είδος απασχολουμένων σς συμβουλευτικές ή συμπληρωματικές εργασίες,. Ακόμα πιο έντονο παρουσιάζεται το θέμα όσο αφορά την απασχόληση στην τοπική αυτοδιοίκηση ή σε άλλους κρατικούς φορείς, νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου που εξυπηρετούν διάφορες οικονομικές και κοινωνικές λειτουργίες.
Το πρόβλημα λοιπόν είναι πως θα οριοθετήσουμε τη διαφορά ανάμεσα στις τυπικές κρατικές δραστηριότητες και το σύνολο των λοιπών δραστηριοτήτων στις οποίες επιδίδεται ένα σύγχρονο κράτος. Όπως σωστά έχει παρατηρηθεί δεν αρκεί να προσδιορίσουμε τομείς που συνδέονται με την τυπική δραστηριότητα του κράτους πχ ο στρατιωτικός τομέας, αλλά και τις συγκεκριμένες δραστηριότητες που είναι αυστηρά κρατικές δραστηριότητες.
3. Ο δεύτερος κύκλος των προβλημάτων όπως αναφέραμε πιο πάνω αφορά τους επιμέρους όρους πρόσληψης, δηλαδή άλλες προϋποθέσεις πέρα από την προϋπόθεση της εθνικότητας. Πράγματι και να υποθέσουμε ότι ένα κράτος δεν θέτει για ορισμένες θέσεις του κρατικού μηχανισμού ως προϋπόθεση την κρατική υπηκοότητα και πάλι μπορούν να προκύψουν ανυπέρβλητα εμπόδια για την πρόσβαση αλλοδαπών στη δημόσια διοίκηση. Οι δυσχέρειες προκύπτουν από τους άλλους όρους που διατυπώνονται με τέτοιο τρόπο ή εφαρμόζονται με τέτοιο τρόπο που καθιστούν δύσκολη ή αδύνατη την πρόσβαση αλλοδαπών. Θέματα όπως αναγνώριση γνώσεων που συνδέονται με διπλώματα, επάρκεια γνώσης της εθνικής γλώσσας, μπορούν να εφαρμοστούν με τέτοιους τρόπους που να αποκλείουν τους αλλοδαπούς. Αλλά και άλλοι όροι όπως εκπλήρωση στρατιωτικών υποχρεώσεων, αρχαιότητα, εμπειρία, εντοπιότητα κοκ μπορούν να δημιουργήσουν προβλήματα.
Το πρώτο εμπόδιο που συναντούν οι αλλοδαποί έχει να κάνει με την επάρκεια γνώσης της εθνικής γλώσσας. Κανείς δεν αμφισβητεί ότι η είσοδος αλλοδαπού στη δημόσια διοίκηση μιας χώρας δεν μπορεί να είναι πρακτικά χρήσιμη παρά μόνο κατά το μέτρο που ο αλλοδαπός γνωρίζει την εθνική γλώσσα. Το θέμα όμως είναι ποιο είναι το επίπεδο της επάρκειας που πρέπει να ζητάμε κάθε φορά, αν πρέπει δηλαδή να υπάρχει διαβάθμιση στην επάρκεια και πως θα επιτευχθεί αυτή η διαβάθμιση. Παράλληλο θέμα τέθηκε και για τα πιστοποιητικά αλλοδαπών χωρών που επιβεβαιώνουν την επάρκεια της γλώσσας. Εδώ, μετά την απόφαση Groener, έχει ξεκαθαρίσει ότι τα κράτη δεν μπορούν να απαιτούν αποκλειστικά επάρκεια πιστοποιημένη από εθνικό δίπλωμα, αλλά να δέχονται και τα διπλώματα άλλων χωρών.
Έτσι, στην ελεύθερη πρόσβαση στην δημόσια διοίκηση εμπλέκεται και το θέμα της αναγνώρισης διπλωμάτων, δηλαδή εφαρμογής της οδηγίας 89/48, όπως κωδικοποιήθηκε, η οποία αυτή τη στιγμή υπόκειται σε αναθεώρηση. Ήδη, η Επιτροπή Νομικών Θεμάτων και Εσωτερικής Αγοράς του ΕΚ στην οποία τυγχάνει να είμαι αντιπρόεδρος, έχει ορίσει εισηγητή. Το Σεπτέμβριο κατά πάσα πιθανότητα θα αποφασίσει το ΕΚ. Η ερμηνεία που δίνουν ορισμένοι ότι η οδηγία αυτή δεν εφαρμόζεται στη δημόσια διοίκηση δεν φαίνεται ορθή τουλάχιστον για εκείνα τα επαγγέλματα και δραστηριότητες που αντίστοιχα συναντούμε στο ιδιωτικό τομέα.
Οι ίδιες σκέψεις προκειμένου να πετύχουμε την αρχή της ισότιμης μεταχείρισης πρέπει να επικρατήσουν και για άλλους όρους που τίθενται κατά την πρόσληψη ή σε διαγωνισμούς. Έτσι σωστά λέγεται, όταν απαιτείται μια σχετική εμπειρία, αυτή πρέπει να λαμβάνεται υπόψιν ανεξάρτητα σε πιο κράτος πραγματοποιήθηκε, ότι ο όρος της εκπλήρωσης των στρατιωτικών υποχρεώσεων δεν μπορεί να είναι απαγορευτικός για την πρόσληψη αλλοδαπών, ότι τα πλεονεκτήματα που συνδέονται με την αρχαιότητα πρέπει να λαμβάνονται υπόψιν με την αρχαιότητα σε άλλα κράτη κοκ.
5. Τέλος, οι δυσχέρειες στην ελεύθερη μετακίνηση των εργαζομένων στη δημόσια διοίκηση συνδέονται και με το πρόβλημα διατήρησης των ασφαλιστικών τους δικαιωμάτων. Το αρ. 4, παρ. 4 του κανονισμού 1908/81 μας λέει ότι ο παρόν κανονισμός δεν ισχύει για την κοινωνική και ιατρική μέριμνα ούτε για τα συστήματα παροχών υπέρ θυμάτων πολέμου ούτε για τα ειδικά συστήματα των δημοσίων υπαλλήλων ή των προς αυτούς εξομοιωμένων. Όπως είναι διατυπωμένη η εξαίρεση υπάρχει πλήρης αποκλεισμός όχι μόνο των δημοσίων υπαλλήλων αλλά και των εξομοιωμένων με αυτούς.
Το πρόβλημα καθίσταται οξύτατο γιατί
φαίνεται ο αποκλεισμός αφορά και σε εκείνα τα πρόσωπα που σύμφωνα με την ερμηνεία
του ΔΕΚ έχουν δικαίωμα, όπως είπαμε παραπάνω, για ελεύθερη πρόσβαση σε τομείς
της δημόσιας διοίκησης. Δεν υπάρχει λοιπόν συγχρονισμός ανάμεσα στο αρ. 4, παρ.
4 του κανονισμού 1408 με το αναγνωριζόμενο αντίστοιχο δικαίωμα για ελεύθερη
διακίνηση στο δημόσιο τομέα. Η Επιτροπή έχει υποβάλλει πρόταση ήδη από το 1992
για να περιλάβει και αυτά τα ειδικά καθεστώτα των δημοσίων υπαλλήλων στο πεδίο
εφαρμογής του αρ. 4, παρ. 4, αλλά έκτοτε παραμένει εκκρεμής.