Ομιλία του καθηγητή Ι. Δ. Κουκιάδη, ευρωβουλευτή, αντιπροέδρου της Επιτροπής Νομικών Θεμάτων και Εσωτερικής Αγοράς του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου

Συνέδριο Ένωσης Διοικητικών Δικαστών

Αθήνα, 26-27 Ιουνίου 2003

Η ποιοτική διάσταση ως κοινό στοιχείο στις πολιτικές μετανάστευσης,
προσφύγων και απασχόλησης

1. Η Ευρώπη κατέστη τελευταία σταυροδρόμι μη ελεγχόμενων μετακινήσεων πληθυσμών με δυσδιάκριτα τα όρια ανάμεσα στον παραδοσιακό πρόσφυγα και τον σύγχρονα μετανάστη, με άκρως αντιτιθέμενες πολιτικές προσεγγίσεις, που άλλοτε μεταφράζονται με την άνοδο των ακροδεξιών δυνάμεων και άλλοτε εκφράζονται με την προοπτική ανάπτυξης της Ευρώπης.
Δύο πρωταρχικές διαπιστώσεις φαίνονται αναμφίβολες. Οι χώρες της ΕΕ φάνηκαν απροετοίμαστες να αντιμετωπίσουν το πρόβλημα αυτό και η ξεχωριστή αντιμετώπιση από κάθε χώρα δεν είναι συμβατή με τον ενιαίο οικονομικό χώρο. Δεύτερη διαπίστωση η πολιτική της μηδενικής μετανάστευσης που περιοριζόταν στον περιορισμό της εισροής μεταναστών με αστυνομικά μέτρα απέτυχε.
Από την άλλη μεριά, με τη Συνθήκη του Άμστερνταμ η μεταναστευτική πολιτική και πολιτική ασύλου εντάσσονται στο ευρύτερο πλαίσιο της προοδευτικής εγκαθίδρυσης ενός χώρου ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης που αποτελεί σημαντική καινοτομία. Πράγματι, με αυτόν τον τρόπο θεσπίζεται για πρώτη φορά κοινοτική αρμοδιότητα για τη μετανάστευση και το άσυλο, που αποτελεί και τη βάση για μια νέα πολυεπίπεδη προσέγγιση στο θέμα αυτό. Παράλληλα, συμπληρώνεται από την αστυνομική και δικαστική συνεργασία που στηρίζεται στον τρίτο πυλώνα.
Δεν είναι λοιπόν τυχαίο ότι στο Συμβούλιο του Τάμπερε, τον Οκτώβριο του 1999, αποφασίστηκε τα θέματα ασύλου και μετανάστευσης, παρά το γεγονός ότι είναι διακριτά μεταξύ τους, συνδέονται και απαιτούν μια κοινή πολιτική. Αυτή αφορά τις σχέσεις με τις χώρες καταγωγής, το ενιαίο ευρωπαϊκό σύστημα χορήγησης ασύλου, τη δίκαιη μεταχείριση των υπηκόων τρίτων χωρών και την κοινή πολιτική στη διαχείριση των μεταναστευτικών ροών.

2. Η Σύμβαση της Γενεύης την οποία αποδέχτηκε η ΕΕ προσδιορίζει την έννοια του πρόσφυγα. Ωστόσο, σε ότι αφορά τα κριτήρια για τη χορήγηση ασύλου τα κράτη μέλη δεν έχουν επιλύσει ακόμη τις υφιστάμενες διαφορές σχετικά με την ερμηνεία της σύμβασης, όπως για παράδειγμα, ο βαθμός ανάμειξης του κράτους που απαιτείται για να θεωρηθεί ότι υφίσταται η δίωξη. Άλλα κράτη, λοιπόν, χορηγούν άσυλο για λόγους μη κρατικής δίωξης και άλλα όχι. Η ΕΕ προωθεί την εκδοχή για μια πλήρη και "συμπεριληπτική ερμηνεία", που δε θα περιορίζεται στην ελάχιστη κοινή ερμηνεία της σύμβασης. Το ίδιο ισχύει και για την ερμηνεία της έννοιας ασφαλούς χώρας καταγωγής, ενώ τέλος, θεωρεί ότι είναι ανάγκη για εναρμονισμένες συμπληρωματικές μορφές προστασίας για τα άτομα που δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της Σύμβασης της Γενεύης. Ακόμη παρουσιάστηκε η ανάγκη για νέες μορφές προστασίας, όπως είναι το καθεστώς προσωρινής προστασίας που αφορά καταστάσεις κρίσεων και μαζικής εισροής ατόμων και οι επικουρικές μορφές προστασίας για τους λεγόμενους de facto πρόσφυγες. Αυτή η νέα κατάσταση πραγμάτων κατέστησε ασαφή τα όρια μεταξύ πρόσφυγα και μετανάστη.

3. Στη νέα πολιτική για τη μετανάστευση εντάσσονται μέτρα για την προσέγγιση εθνικών νομοθεσιών όσον αφορά τις προϋποθέσεις εισδοχής και διαμονής υπηκόων τρίτων χωρών, που θα βασίζονται σε αξιολόγηση από κοινού οικονομικών και δημογραφικών δεδομένων στην Ένωση, τα δικαιώματα και το καθεστώς των υπηκόων τρίτων χωρών, τους όρους και τις προϋποθέσεις υπό τους οποίους επιτρέπεται σε αυτούς να κινηθούν και ενδεχομένως να εγκατασταθούν και να εργαστούν σε κάθε κράτος μέλος, σύμφωνα και με το Χάρτη των θεμελιωδών δικαιωμάτων, τα μέτρα για την καταπολέμηση του ρατσισμού και της ξενοφοβίας, το δικαίωμα στην οικογενειακή επανένωση, το καθεστώς των υπηκόων τρίτων χωρών που διαμένουν για μακρό χρονικό διάστημα σε κάποιο κράτος μέλος. Για τα δύο αυτά θέματα επήλθε επί ελληνικής προεδρίας συμφωνία για τις σχετικές οδηγίες. Την οικογενειακή επανένωση η Επιτροπή θεωρούσε ως μία από τις μεγαλύτερες προκλήσεις που αντιμετωπίζει η ΕΕ. Επανένωση οικογενειών σημαίνει πολλαπλασιασμό του αριθμού των μεταναστών. Όμως, κρίθηκε ότι η εγκατάσταση σταθερών οικογενειακών κοινοτήτων διασφαλίζει ότι οι μετανάστες μπορούν να συνεισφέρουν πλήρως στις νέες κοινωνίες τους. Ακόμη έχουν εγκριθεί οι οδηγίες για τις προϋποθέσεις εισόδου και διαμονής λόγω σπουδών ή επαγγελματικής κατάρτισης, τις προϋποθέσεις εισόδου και αμοιβή λόγω μη αμειβομένων δραστηριοτήτων.
Σε όλα αυτά τα μέτρα έκδηλη είναι η ποιοτική διάσταση της ευρωπαϊκής πολιτικής, αφού κοινός στόχος είναι η δημιουργία ισότιμων πολιτών.

Παράλληλα, μέρος της ποιοτικής προσέγγισης αποτελούν και τα παράλληλα μέτρα μη νομοθετικού περιεχομένου, όπως κινητοποίηση για τη συλλογή στατιστικών, πρωτοβουλίες για την πολιτική επαναπατρισμού, προτάσεις για κοινοτικό πρόγραμμα δράσης, για την προώθηση της ένταξης των υπηκόων τρίτων χωρών. Για τον ίδιο λόγο προωθούνται οριζόντια μέτρα για τη στήριξη και την ανταλλαγή εμπειριών και πληροφοριών στο πλαίσιο της νεοπαγούς ομάδας εθνικών σημείων επαφής και της ίδρυσης του ευρωπαϊκού δικτύου μετανάστευσης, καθώς και μέτρα για την ανάπτυξη καλών πρακτικών. Ακόμη ενθαρρύνονται διαβουλεύσεις μεταξύ των κρατών μελών για τη θέση κοινών στόχων και το γενικότερο συντονισμό της πολιτικής τους.
Πρόκειται για υποστηρικτικούς μηχανισμούς που η σύγχρονη κοινωνική πολιτική προωθεί προκειμένου τα νομοθετικά μέτρα να αποδίδουν τη μέγιστη προστιθέμενη αξία, που στη συγκεκριμένη περίπτωση είναι η ουσιαστική ένταξη των μεταναστών.

4. Βέβαια, η καταπολέμηση της παράνομης μετανάστευσης αποτελεί και αυτή μέρος της πολιτικής της ΕΕ. Αλλά και αυτή δεν περιορίζεται πλέον σε απλά μέτρα αστυνομικής φύσης, αλλά υλοποιείται με μια σειρά από σύνθετα μέτρα, όπως επιχειρησιακά προγράμματα, πιλοτικά σχέδια, ανάλυση κινδύνων, εκπαίδευση προσωπικού συνόρων κλπ. Μέρος αυτής της πολιτικής είναι και η διαχείριση των εξωτερικών συνόρων με κοινούς χρηματοδοτικούς πόρους στη βάση της αρχής της αλληλεγγύης που αποφασίστηκε πρόσφατα στη Σύνοδο Κορυφής της Θεσσαλονίκης και η ανάπτυξη του συστήματος πληροφοριών για τις θεωρήσεις (vis), καθώς και η προώθηση σχέσεων εταιρικότητας με τις χώρες καταγωγής.

Η προώθηση σχέσεων εταιρικότητας με τις χώρες καταγωγής, που κρίνεται αναγκαία τόσο για την πολιτική ασύλου όσο και για την πολιτική μετανάστευσης αποτελεί μια άλλη επιβεβαίωση της νέας προσέγγισης στην πολιτική καταπολέμησης της παράνομης μετανάστευσης. Με μια σειρά από νέα προγράμματα, η Ευρωπαϊκή Ένωση αναπτύσσει στρατηγικές που αντιμετωπίζουν την ανάγκη μείωσης των παραγόντων που πιέζουν στις χώρες καταγωγής τις μεταναστευτικές ροές, αλλά και στηρίζουν δραστηριότητες, όπως η αναμόρφωση της νομοθεσίας τους, οι δυνατότητες εφαρμογής του δικαίου και τα σύγχρονα συστήματα διαχείρισης των συνόρων. Εκείνο που πρέπει να κρατήσουμε από αυτή την εταιρική σχέση είναι ότι επιδιώκει μια εξειδικευμένη μεταχείριση ανάλογα με τη διαφορετική δημογραφική, οικονομική και πολιτική κατάσταση της κάθε χώρας. Μέρος αυτής της εξειδικευμένης μεταχείρισης είναι και η ανάπτυξη του μηχανισμού αξιολόγησης που αποφασίστηκε στη Σύνοδο Κορυφής της Θεσσαλονίκης.

Αυτή η αρχή της διαφορετικής μεταχείρισης επιχειρείται και στο εσωτερικό των κρατών μελών με το σαφή διαχωρισμό, που προβλέφθηκε και στα συμπεράσματα του Τάμπερε, ανάμεσα σε εργαζομένους μετανάστες ή οικονομικούς μετανάστες, σε αιτούντες άσυλο, και σε προσωρινούς πρόσφυγες. Κατά το κοινοβούλιο (έκθεση Hubert Pirker) ο καθορισμός των διαφορετικών αυτών ομάδων μεταναστών αποτελεί τον ακρογωνιαίο λίθο της διαχείρισης της μεταναστευτικής πολιτικής και είναι σκόπιμο να υπάρξει συναίνεση στο θέμα αυτό σε ολόκληρη της Ευρώπη.

5. Μια πρόσθετη παράμετρος της διαφοροποιημένης διαχείρισης είναι και η διαχείριση της αποδοχής των εργαζομένων μεταναστών ανάλογα με τις ανάγκες και τις δυνατότητες των κρατών μελών. Συγγενής πτυχή στην πολιτική διαχείρισης της αποδοχής των μεταναστών αποτελεί και η πολιτική ενσωμάτωσής τους στις τοπικές κοινωνίες. Βασική μέριμνα στο σημείο αυτό είναι η διασφάλιση της ίσης μεταχείρισης υπηκόων τρίτων χωρών που διαμένουν νόμιμα στην επικράτεια των κρατών μελών και η χορήγηση σε αυτούς δικαιωμάτων και υποχρεώσεων συγκρίσιμα με αυτά που απολαμβάνουν οι πολίτες της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Εδώ εντάσσονται και η επέκταση του κοινοτικού συντονισμού των συστημάτων κοινωνικής ασφάλισης, όπως ορίζονται στον κανονισμό 1408/71 και η τροποποίηση του κανονισμού 1612/68 που αποβλέπει στη βελτίωση του νομικού καθεστώτος των μελών των οικογενειών των εργαζομένων στης ΕΕ που είναι υπήκοοι τρίτων χωρών.

Στο ίδιο πάντοτε θέμα της διαχείρισης των μεταναστών στο εσωτερικό των κρατών μελών όλοι είναι σύμφωνοι ότι πέρα από την πολιτική για ίση μεταχείριση, τις δέσμες μέτρων εγκατάστασης για όλους τους νέους μετανάστες, όπως εκμάθηση γλώσσας, ενημέρωση για τις πολιτικές και κοινωνικές δομές, πρόσβαση στις υπηρεσίες, και ακόμη μέτρων προσαρμοσμένων στις ανάγκες των παιδιών, και ειδικότερων μέτρων για τους μετανάστες δεύτερης γενιάς, απαιτείται και μια πολιτική για τη διαμόρφωση της κοινής γνώμης. Το μέγα πρόβλημα εδώ είναι η κρυπτοξενοφοβία που διαμορφώνει αρνητικά τις σχετικές συμπεριφορές, έστω κι αν αυτό δε δηλώνεται εμφανώς. Η εν λόγω πολιτική για να αντιμετωπίσει όλα τα είδη της μετανάστευσης πρέπει να προβάλλει, σύμφωνα με την Επιτροπή, ολοκληρωμένη προσέγγιση, να λαμβάνει υπόψη τα προβλήματα της διαφορετικότητας στην κοινωνία και την ανάγκη εξισορροπημένου πλαισίου δικαιωμάτων και υποχρεώσεων των υπηκόων τρίτων χωρών και τις συνέπειες στην αγορά εργασίας.
Με αυτό το τελευταίο στοιχείο συνδέεται η πολιτική μετανάστευσης με την πολιτική απασχόλησης.

6. Η πολιτική απασχόλησης έχει βέβαια την αυτοτέλειά της, αλλά αναμφίβολα αποτελεί μέρος της κοινωνικής πολιτικής. Δεν είναι λοιπόν τυχαίο ότι η ευρωπαϊκή στρατηγική για την απασχόληση, που εκδηλώνεται κυρίως με τις κατευθυντήριες οδηγίες για την απασχόληση, ενσωματώθηκε με άλλους κοινωνικούς στόχους στο πρόγραμμα για τη διαμόρφωση μιας νέας Ευρώπης, αποτέλεσε μέρος της Νέας Ατζέντας για την κοινωνική πολιτική που νομιμοποιήθηκε πολιτικά από τη Σύνοδο της Λισσαβόνας.
Σύμφωνα με τη χαρακτηριστική έκφραση της Επιτροπής, η κοινωνική ατζέντα συνιστά το φύλλο πορείας για τον εκσυγχρονισμό και βελτίωση του ευρωπαϊκού κοινωνικού μοντέλου. Στους βασικούς προσανατολισμούς της νέας αυτής πολιτικής είναι κατά πρώτο λόγο η ενίσχυση του ρόλου της κοινωνικής πολιτικής ως οικονομικού παράγοντα.

Το ζητούμενο κατά τον εκσυγχρονισμό είναι η διαμόρφωση θετικού κλίματος για τις αλλαγές, η ανάπτυξη της πληροφόρησης για την κατανόηση των αλλαγών και η διαφύλαξη μιας ισορροπίας ανάμεσα στην αναγκαιότητα της ευελιξίας των επιχειρήσεων και τη διαφύλαξη της ασφάλειας και προστασίας στον κοινωνικό τομέα. Η δυσφήμιση της ευελιξίας οφείλεται στο ότι ταυτίστηκε η ευελιξία των επιχειρήσεων με την κοινωνική ανασφάλεια. Η νέα προσέγγιση είναι ότι αυτά τα δύο δεν ταυτίζονται οπωσδήποτε, ταυτίζονται μόνο κατά τη νεοφιλελεύθερη αντίληψη.

Στον εκσυγχρονισμό του κοινωνικού προτύπου εντάσσεται και ο εκσυγχρονισμός του συστήματος των δημοσίων υπηρεσιών κοινής ωφέλειας, που κατηγορείται ότι συνιστά έναν πίθο των Δαναΐδων λόγω κακής διαχείρισης του χρήματος και χαμηλής ποιότητας υπηρεσιών. Προτεραιότητα, λοιπόν, δεν πρέπει να έχει η αύξηση της χρηματοδότησης, αλλά η αναδιάρθρωση των δημοσίων δαπανών και το πέρασμα της αντίληψης αυτών που προσφέρουν τις υπηρεσίες αυτές ότι ο χρήστης είναι καταναλωτής και όχι υπήκοος. Αυτά όλα αποτελούν καινούρια στοιχεία.

Καινούριο στοιχείο αποτελεί με κάθε τρόπο και η υιοθέτηση της αλληλεξάρτησης των πολιτικών που οδηγούν σε έναν συνδυασμό πολιτικών, την policy mix. Αυτά συνεπάγονται θεσμικές αλλαγές στην οικονομική διακυβέρνηση και μία νέα πολιτική συμφωνία για την κινητοποίηση των τριών βασικών εταίρων με στόχο να ξαναδούν μεταξύ τους τον καταμερισμό ευθυνών για την απασχόληση, την προσαρμοστικότητα και κινητικότητα.

Κοινή παράμετρος στη νέα αυτή κοινωνική πολιτική είναι και πάλι η θεώρηση της ποιότητας ως γενικής αξίας στην αναπτυσσόμενη οικονομία. Μια ακόμη βασική παράμετρος στη νέα αυτή κοινωνική πολιτική είναι η θεώρηση της ποιότητας ως γενικής αξίας στην αναπτυσσόμενη οικονομία. Τη διάσταση της ποιότητας εισηγήθηκε το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Νίκαιας. Πρακτικά πρόκειται για την επέκταση της έννοιας αυτής από τον επιχειρηματικό κόσμο στο σύνολο της οικονομίας και της κοινωνίας, που θα επιτρέψει σύμφωνα με την ατζέντα και τον καλύτερο συνδυασμό οικονομικών και κοινωνικών πολιτικών. Αυτός ο στόχος ενσωματώθηκε μετέπειτα στην ευρωπαϊκή στρατηγική απασχόλησης. Έτσι, η ποιότητα εντάσσεται στην πλήρη απασχόληση για τη δημιουργία όχι απλώς νέων θέσεων αλλά καλύτερων θέσεων εργασίας, κάνοντας ελκυστικότερες τις θέσεις εργασίας και την εργασία πραγματική επιλογή.

7. Το συμπέρασμα από τη σύντομη αυτή παρουσίαση είναι ότι η σύγχρονη πολιτική για τη μετανάστευση, τους πρόσφυγες, την απασχόληση, διατρέχεται από νέα ποιοτικά στοιχεία και ότι ακόμη δεν υπάρχουν μεταξύ τους στεγανά. Στο πλαίσιο αυτής της αλληλεξάρτησης αυτό που πρέπει να μηδενιστεί είναι η λαθρομετανάστευση, το δουλεμπόριο, η μαύρη εργασία και όχι καθεαυτή η νόμιμη μετανάστευση.
Το ΕΚ είναι σύμφωνο ότι οι μετανάστες μπορούν να συμβάλλουν στην οικονομική ανάπτυξη και τη βιωσιμότητα των συστημάτων κοινωνικής ασφάλισης. Προωθείται μια νέα πτυχή της μετανάστευσης που συνδέεται με την πολιτική προσέγγισης εγκεφάλων και εντάσσεται στο φιλόδοξο σχέδιο Erasmus World. Κατά το μέτρο που εισάγεται μια πολιτική διευκόλυνσης της μεταναστευτικής ροής, το ΕΚ διερωτάται για τα όρια της λεγόμενης πολιτικής για επιλεκτική μετανάστευση, γιατί υπάρχουν δυσκολίες για τον προσδιορισμό των αναγκών της ταχέως μεταβαλλόμενης αγοράς εργασίας. Τονίζεται ακόμη η ανάγκη σύνδεσης της μεταναστευτικής πολιτικής με τις κατευθυντήριες γραμμές για την απασχόληση και επισημαίνεται ότι πρέπει να λαμβάνονται υπόψη οι ιδιαίτερες ανάγκες των ΜΜΕ, που συνήθως αγνοούνται από τις μεταναστευτικές αρχές.
Το δε τελικό συμπέρασμα είναι ότι πρέπει με οριζόντιο τρόπο να συνδυάσουμε επιμέρους πολιτικές, όπως αυτές που αφορούν την ασφάλεια των συνόρων, την αστυνομική και δικαστική συνεργασία, την καταπολέμηση του οργανωμένου εγκλήματος, την παιδεία, την κοινωνική συνοχή, την απασχόληση, την ξενοφοβία. Με άλλα λόγια, να προωθούμε σύνθετα μέτρα. Αν κανείς σκεφτεί ότι αυτό απαιτεί ένα νέο τύπο λειτουργίας των υπουργείων, μια σύγχρονη οικονομική διακυβέρνηση, αντιλαμβάνεται κανείς το τεράστιο έργο που έχει επιτελεστεί προκειμένου να αντιμετωπίσουμε τις προκλήσεις της νέας οικονομίας.
Το αναγνωρισμένο κύρος των ομιλητών του συνεδρίου θα επιτρέψει τη σε βάθος εξέταση όλων αυτών των θεμάτων και θέλω να πιστεύω το υλικό που θα παραχθεί από το συνέδριό σας θα αξιοποιηθεί και από τους τρεις κοινωνικούς εταίρους για μια από κοινού νέα αντιμετώπιση των σύνθετων προβλημάτων της κοινωνίας.